700 000 bostäder men ingen mark

Sammanfattning

• Sverige bedöms behöva 700 000 bostäder till 2025, varav hälften i Stockholm, där markanvändningen är som mest begränsad. Det bidrar till att byggandet inte hänger med befolkningsökningen.
• Ofta beskrivs kommunernas agerande som problemet. Men staten bidrar också, både genom långtgående lagstiftning och regeringsuppdrag, till att minska den byggbara marken.
• Det leder till att ett flertal områden som skulle kunna användas för att bygga bostäder, ofta i mycket bra lägen, inte kan bebyggas.
• Systemet för markanvändningen behöver göras om i grunden om Sverige ska klara att bygga tillräckligt med bostäder.

Inledning

De senaste åren har tecknen på en bostadskris blivit allt tydligare. Politiker på alla nivåer tävlar om vem som vill satsa mest på att bygga bostäder, exempelvis genom att bygga ny tunnelbana eller genom mångmiljardsubventioner till kommuner och byggföretag. Samtidigt motverkar både stat och  kommuner byggandet genom en mängd regleringar, inte minst gäller det vilken mark det är tillåtet att bygga på. Det får långtgående konsekvenser för bostadsbyggandet. Det går inte att bygga bostäder i anslutning till varken en helt färdig tunnelbanestation som Kymlinge i Sollentuna eller till en sprängd tunnelbaneuppgång som i Masmo i Huddinge. Delar av norra Stockholm är skyddade från exploatering för att värna en icke rödlistad fiskart som är vanlig i stora delar av Europa. Studentbostäder stoppas för att de skulle befinna sig i närheten av den nationalstadspark som täcker stora delar av östra Stockholm.

Moderaterna i Stockholm har med anledning av detta föreslagit att kommunerna i Stockholm ska komma överens om att tillfälligt stoppa bildandet av nya naturreservat i Stockholm och att Länsstyrelsen i Stockholm ska pröva redan beslutade naturreservat (Tottmar, 2016). Den här briefingen visar varför dessa åtgärder behövs, men också att det inte räcker. Eftersom staten ligger bakom mycket av markbegränsningarna, måste också staten vara pådrivande i arbetet med att möjliggöra fler bostäder i storstadsområden.

Markanvändning i storstäderna

Bostadsbristen är som mest akut i våra tre storstäder, Stockholm, Göteborg och Malmö. Det är främst här som jobben finns, det är här unga vill studera och arbeta och det är här nyanlända hittar landsmän som gör vägen in i det svenska samhället kortare. Betalningsviljan är också som störst i våra storstadsområden, samtidigt som byggkostnaderna inte är nämnvärt högre än i andra delar av landet (Boverket, 2015). Därför kommer huvuddelen av de 700 000 nya bostäder som behövs, behöva byggas här: tre fjärdedelar i någon av städerna, och ungefär hälften i Stockholmsområdet.

Boverket visar att de två senaste åren har en tredjedel av de bostäder som byggts i Sverige byggts i Stockholmsområdet och ungefär hälften i alla de tre storstadsområdena, vilket är för lite givet prognosen. Totalt sett ökade bostadsbyggandet i Sverige med 26 procent 2015 jämfört med 2014 – i Stockholm var ökningen i princip obefintlig, 3 procent (SCB, 2016).

För att åtgärda bostadskrisen behöver det befintliga bostadsbeståndet användas mer effektivt, men möjligheten att bygga mer i storstäderna är också central. Enligt Boverket (2015) är anledningen till det låga byggandet i Stockholm inte låg efterfrågan. Betalningsviljan finns, vilket prisuppgången på bostäder de senaste 20 åren vittnar om. Inte heller är det höga byggkostnader som ligger bakom att det

byggs för lite, eftersom det ungefär kostar lika mycket att bygga i Stockholm som i resten av landet (Boverket, 2015).

Ingen mark att bygga på

Problemet i Stockholm är att det råder brist på mark som det går att bygga på. Ett grundproblem med bristen på byggklar mark är att de som bestämmer över markanvändningen, kommunerna, inte har tillräckliga drivkrafter att möjliggöra byggande (se till exempel Stockholms Handelskammare, 2013, och Bokriskommittén, 2014). Det kommunala utjämningssystemet, som kompenserar för skillnader i inkomstnivåer och kostnader mellan kommuner, gör att kommunerna ofta förlorar pengar när befolkningen växer och de som redan bor i en kommun, alltså befintliga väljare, är ofta motståndare till att fler bostäder byggs i deras närhet (Stockholms Handelskammare, 2013).

Sverige som land betraktat har starka skäl att bygga fler bostäder, men för varje enskild kommun, särskilt i storstäderna, är incitamenten att planera för stor nybyggnation svaga. Därför har både Stefan Löfvens regering och den tidigare Alliansregeringen lagt stora resurser för att stimulera kommunerna till att bygga mer. Från att villkora tunnelbanan till Nacka med att nya bostäder byggs, till att ge direkt ekonomisk stimulans till kommuner som bygger.

Samtidigt uppger Sveriges kommuner och Landsting (SKL) att de kommuner som byggt mest de senaste 10 åren har detaljplaner, det vill säga utpekade områden på vilka det är möjligt att bygga, som motsvarar 170 000 bostäder varav 75 000 i Stockholmsområdet^[1]) (SKL, 2015). Den siffran ska jämföras med att det i Sverige totalt sett byggdes 45 000 bostäder under hela 2015.

Att kommunerna bromsar är därför inte hela förklaringen till den låga byggtakten. En annan central orsak är att staten aktivt försvårar för bostadsbyggande, framförallt i storstäderna. Stockholms Handelskammare gick 2014 igenom vilka restriktioner som finns när det kommer till markanvändning i Stockholm. Rapporten listar 35 olika begränsningsregler – bland annat fornminnen, strandskydd, riksintresse, orörd mark, buller och försvarsbehov – som omöjliggör bostadsbyggande på all mark i Stockholmsområdet som inte är bebyggd. Att mark skyddas som riksintresse har också Fastighetsägarna och Sveriges byggindustrier lyft fram som ett skäl till att det finns många outnyttjade byggrätter (Silverfur & Wellhagen, 2014).

Miljöbalkens kapitel 3 visar varför markanvändningen begränsas för bostadsbyggande. I lagen listas intressen som man ska ta särskild hänsyn till vid markanvändning. Det gäller:

1. Känslig ekologi
2. Jordbruk och skogsnäring
3. Rennäringen och yrkesfiske
4. Naturvärden, kulturvärden och friluftsliv – särskilt grönområden i eller i närheten av tätorter
5. Värdefulla ämnen eller material
6. Industriell produktion, elproduktion, kommunikationer, vattenförsörjning och avfallshantering
7. Totalförsvarets behov

Nästan hälften av all mark och vattenareal i Sverige anses vara riksintresse, alltså mark som staten explicit har pekat ut för att bevara vissa värden (punkterna 3-7). Utöver det säger lagen att jordbruksmark och skogsmark också ska värnas, samt att store oexploaterade områden, så långt det är möjligt, inte ska bebyggas eller exploateras, även om marken inte har några särskilda värden. Ovanpå detta tillkommer regler för strandskydd och buller.

I praktiken är bostäder inte ett politiskt prioriterat användningsområde för mark i Sverige. Det är motsatsen till vad lagstiftaren avsåg när reglerna infördes i slutet av 1980-talet: för att inte all mark, särskilt i attraktiva lägen, skulle bebyggas krävdes att andra värden skulle värnas genom offentligt ingripande. Det speglar situationen under 1960-, 1970- och 1980-talen då man i snitt byggde tre ganger så många nya lägenheter som nu. Utvecklingen sedan dess visar att man gick alltför långt och att regelverket fått precis motsatt effekt. När regleringarna och skyddet är så omfattande att nästan all mark undantas från byggande, och detta skydd värnas både av kommuner och myndigheter på olika nivåer, blir tillgången på byggbar mark för liten.

Det är ingen slump att de större byggprojekten i Stockholmsområdet de senaste åren skett i industri- och spårområden, det vill säga områden som tidigare har varit bebyggda. Hammarby Sjöstad och Södra stationsområdet är exempel på detta. I den plan för 140 000 nya bostäder till 2030 som dåvarande finansborgarrådet i Stockholm Sten Nordin presenterade skulle i princip inga grönområden (7 promille) bebyggas (Sundström, 2014). Områden som Stockholms stad har köpt in för att bygga bostäder på är numera ofta naturreservat i stället. Exemplen är många där länsstyrelsen (statens representant) i sent skede har kommit in och fördröjt och förhindrat byggprojekt med hänvisning till riksintressen eller bullerkrav.

Reglerna för markanvändning har nyligen utretts (SOU 2015:99). Uppdraget var att skapa ett system för markhushållning som inte inskränkte användningen av mark i onödan, och utredningen skulle särskilt beakta förhållandet mellan bostadsförsörjning och annan markanvändning. Sannolikheten är dock liten att förslagen i utredningen kommer att göra skillnad. Visserligen föreslås mark lämplig för bostadsbyggande kunna bli ett så kallat väsentligt allmänintresse, men eftersom bostadsbyggande fortfarande inte ska listas som riksintresse och en rad andra, nya, intressen också föreslås bli allmänintresse (såsom klimatåtgärder, regional tillväxt, näringslivsutveckling och dricksvattenförsörjning) är det inte troligt att åtgärderna kommer att göra någon större skillnad.

Utredningen föreslår också en genomgång av samtliga riksintressen för att avgöra om klassningen fortfarande behövs. Risken är överhängande att det i stället blir fler och större riksintresse-klassade områden vid en sådan genomgång. När Naturvårdsverket fick i uppdrag att genomföra en genomgång av riksintressena för friluftsliv kunde inte myndigheten hitta något område som inte längre behövde skyddas. Däremot identifierade verket 94 nya områden som man menade behövde skyddas (Naturvårdsverket, 2014). På samma sätt ledde en avsedd mildring av strandskyddet 2009 i stället till ett ökat strandskydd i flera län (Naturvårdsverket, 2015)

Så minskar staten byggandet

Ändå har den generella lagstiftningen inte ansetts vara tillräcklig i storstadsområdena för att skydda mark. Regeringen gav därför 2002 länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne län i uppdrag att utöka skyddet av tätortsnära naturområden (Regeringskansliet, 2002). Uppdraget var en del i den nya naturvårdspolitiken som presenterades vid tidpunkten. Bland annat ville regeringen stärka den tätortsnära naturens ställning i förhållande till annan markanvändning (inte minst bostadsbyggande), inte minst i de tre storstadsregionerna.

För Stockholms del^[2] innebar det att 70 nya naturreservat skulle inrättas på 10 år – ett beslut som innebar att den skyddade marken inom en radie av 3 mil från stadskärnan skulle fördubblas, från 9 till 17 procent av den totala arealen (Länsstyrelsen i Stockholm, 2003).^[3] Var sjätte hektar i Stockholm skulle därmed bli formellt skyddat mot byggande. Dessutom ingick 24 utredningsområden som eventuellt kunde ombildas till reservat. Som framgår av kartan på nästa sida är prioriteringen särskilt att skydda den mark som ligger närmast stadskärnan. Den tidigare skyddade marken låg förhållandevis långt från Stockholms centrala delar.

Trots en stor befolkningsökning har andelen människor som har tillgång till natur inte minskat sedan 2005 och andelen skyddad natur har, bland annat till följd av det statliga uppdraget, ökat betydligt snabbare i Stockholm än i riket som helhet, trots att markvärdena är betydligt högre i Stockholm (Stockholms läns landsting, 2014). På 20 år har andelen skyddad mark i alla Stockholms gröna kilar fördubblats och avståndet till nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområden är mindre för storstadsbor än för landsbygdsbor (SCB, 2015).

Samtidigt har situationen på bostadsmarknaden förändrats dramatiskt under de nästan 15 år sedan uppdraget gavs. Befolkningen i Stockholms län har sedan 2002 enligt SCB ökat med närmare 400 000 personer, samtidigt som endast 100 000 nya bostäder har färdigställts. Trots den alltmer akuta bostadsbristen har regeringen varje år sedan 2002 gett länsstyrelserna i uppdrag att fortsätta sitt arbete för fler skyddade områden. Senast i december 2015 förlängde regeringen uppdraget till 2020.

Fem bostadsområden som inte blev av

Bland dessa områden finns ett stort antal som har mycket goda förutsättningar för att bli bostadsområden, om inte staten och kommunerna kommit fram till att de ska skyddas permanent. Några av dessa listas nedan.

1. Rinkebyskogen (nr 5 på kartan). 250 hektar i ett mycket attraktivt läge, som ägs av kommunen, staten och Svenska kyrkan och som planerades för bostäder på 1970-talet. Danderyd har fått kritik för att kommunen byggt så få nya bostäder.

2 & 3. Sätraskogen (41) och Masmoberget.^[4] 200 respektive 50 hektar i direkt anslutning till tunnelbanestationer, till Masmoberget finns till och med en sprängd tunnelbaneuppgång.

4. Järva Friområde (38). Med sina 450 hektar är Järva Friområde en del av ett område som köptes in av Stockholms stad på 1960-talet för att bygga bostäder på. Kommunikationerna är goda, området ligger inom några 100 meter från sex tunnelbanestationer. Men i stället bildades Igelbäckens kulturreservat.

5. Bogesundslandet (63). Ett område stort som Lidingö (närmare 3 000 hektar) mindre än 2 mil från centrala Stockholm, som ägs av svenska staten. På 1960-talet planerades delar av Bogesundslandet att bli bostäder under namnet Bogesundsstaden. Kopplat till detta var en planerad förlängning av tunnelbanans röda linje från Ropsten via Lidingö till Bogesund. 2015 blev området naturreservat. En sjättedel av naturen i området bedöms som skyddsvärd, men hela området har skyddats för att skapa ett sammanhängande friluftsområde. Detta trots att den största delen av marken är skog där staten har bedrivit ett intensivt skogsbruk med omfattande kalhyggen. Statens fastighetsverk ska också fortsätta att bedriva ett lönsamt skogsbruk i den relativt unga skogen.

Bostadspotentialen i dessa områden är stor. Särskilt i anslutning till tunnelbanestationer kan ett stort antal bostäder byggas. Tunnelbaneförlängningen till Nacka möjliggör exempelvis 55 000 nya bostäder när fyra nya stationer byggs.

Översiktskarta

Program för skydd av tätortsnära områden

Avslutning

En mycket restriktiv användning av mark för att bygga bostäder – framförallt där folk vill bo – gör att långt färre bostäder än nödvändigt kan byggas.

Restriktioner av markanvändningen driver upp priserna på centrala bostäder eftersom utbudet inte tillåts möta efterfrågan och ger kraftigare upp- och nedgångar på bostadspriserna (Glaeser, 2006). Eftersom bostäderna tvingas byggas allt längre från stadskärnan ökar pendlingsavstånden. Segregationen riskerar också att öka när bostäderna ligger längre ifrån varandra och mer utspridda städer är också mindre miljövänliga än tätare motsvarigheter.

Tillgången på byggbar mark i framförallt Stockholm måste öka om det ska finnas någon möjlighet att bygga fler bostäder (se till exempel Spacescape, 2013). Det gäller inte minst då ombildningsbar mark som stora hamn- och industriområden håller på att ta slut. Andelen obebyggd mark är stor i alla delar av Stockholm, också i centrala lägen, men lagar, statliga uppdrag och kommunernas agerande hindrar att den används. Givetvis finns det ett stort värde i närhet till parker och orörda naturområden, men att det kan byggas fler bostäder där folk vill bo har också ett värde för samhället.

Staten lägger nu stora belopp på att öka bostadsbyggandet, inte minst genom mångmiljardinvesteringar i infrastruktur. Nya tunnelbanestationer och nya sträckningar byggs för att möjliggöra bostäder. Samtidigt ser lagar och uppdrag från en annan tid till att det inte byggs bostäder där det redan i dag finns tunnelbanestationer.

Moderaterna i Stockholms län har föreslagit att kommunerna i Stockholm ska komma överens om att tillfälligt stoppa bildandet av nya naturreservat I Stockholm och att Länsstyrelsen i Stockholm ska pröva redan beslutade naturreservat. Den här briefingen visar varför detta är nödvändigt.

Det är också uppenbart att statens agerande i dessa frågor också måste förändras, både när det gäller utformningen av lagstiftningen och hur regeringen styr sina myndigheter. I en situation där allt fler vill bo i städerna kan inte utgångspunkten vara att städerna inte får växa. Menar regeringen allvar med att prioritera bostadsbyggande måste andra intressen nedprioriteras. Tidigare försök att öka marktillgången inom befintliga system med hjälp av de myndigheter som ansvarar för skyddet av mark har ofta lett till att skyddet ökat. För att det ska bli möjligt att prioritera bostadsbyggande måste hela systemet för markanvändning i Sverige förändras, gamla beslut och avvägningar ses over och tidigare skyddad mark kunna tas i anspråk. Målkonflikterna mellan ökat bostadsbyggande och att alltmer mark ska undantas från byggande måste erkännas och synliggöras för väljarna. Annars kommer bostadskris bli det nya normalläget.

Referenser

Bokriskommittén (2014), En fungerande bostadsmarknad – en reformagenda. Rapport juni. Stockholms handelskammares analys, 1654-1758. Stockholm: Bokriskommittén.

Boverket (2012), Vision för Sverige 2025. Dnr 109- 2640/2011. Karlskrona: Boverket.

Boverket (2015), Markpriser, markbrist och byggande: marknadsrapport mars 2015. Karlskrona: Boverket.

Glaeser, Edward (2006), The Economic Impact of Restricting Housing Supply. Rappaport institute, Harvard University, läst 2016-02-25 <http://www. hks.harvard.edu/content/download/68629/1247326/ version/1/file/glaeserhousing_final.pdf>.

Länsstyrelsen i Stockholm (2003), Aldrig långt till naturen – skydd av tätortsnära natur i Stockholmsregionen, läst 2015-02-05 http://www. lansstyrelsen.se/stockholm/SiteCollectionDocuments/ Sv/publikationer/2003/R2003_20_Aldrig_langt_till_ naturen_hela.pdf.

Naturvårdsverket (2014), Redovisning av regeringsuppdrag om översyn av områden av riksintresse för friluftslivet. Ärendenr: NV-00295-12. Läst 2015-02-25 http://www.naturvardsverket. se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i- sverige/regeringsuppdrag/2014/Friluftsliv/skrivelse- riksintressen-friluftsliv-2014-06-16.pdf

Naturvårdsverket (2015), Återrapportering om utvidgat strandskydd. Ärendenr: NV-00453-1. läst 2015-02-10 http://www.strandskyddsdelegationen. se/wp-content/uploads/Aterrapportering-utvidgat- strandskydd-20150601.pdf

Regeringskansliet (2002), dnr M2002/2284/Na. Miljö- och Energidepartementet, bilaga 4 i Länsstyrelsen i Stockholm (2003), Aldrig långt till naturen – skydd av tätortsnära natur i Stockholmsregionen

Silverfur, Rikard & Wellhagen, Björn (2014), Bostadsbehovet måste vägas mot riksintressena. Byggindustrin, 5 september, läst 2016-02-23, <http://byggindustrin.se/artikel/debatt/ bostadsbehovet-m%C3%A5ste-v%C3%A4gas-mot- riksintressena-20222#>. SOU 2015:99 Planering och beslut för hållbar utveckling.

Spacescape (2013), Stockholms stads utbyggnadspotential. Läst 2015-02-15 http://www. spacescape.se/wp-content/uploads/2015/05/ projektrapport_bostadspotential_130404.pdf.

Statistiska centralbyrån (2016), 45 000 påbörjade lägenheter under 2015, Läst 2016-03-01 <http:// www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/ Boende-byggande-och-bebyggelse/Bostadsbyggande- och-ombyggnad/Nybyggnad-av-bostader/5595/5602/ Behallare-for-Press/399159/>.

Statistiska centralbyrån (2015), Skyddad natur den 31 december 2014. Statistiska meddelanden MI41. Läst 2015-02-25 < http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/ Statistik-efter-amne/Miljo/Markanvandning/Skyddad- natur/24541/24548/Behallare-for-Press/390529/>.

Stockholms Handelskammare (2013), Tunnelbana möjliggör 350 000 nya bostäder. Rapport 2013:4. Läst 2016-02-20 < http://www.chamber.se/cldocpart/1263. pdf>.

Stockholms Handelskammare (2014), Markbrist stoppar nybyggen. Rapport 2014:2. läst 2016-02-20 < http://www.chamber.se/cldocpart/1753.pdf>.

Stockholms Läns Landsting (2014), 2014 års uppföljning av RUFS 2010. Läst 2016-02-23, <http://www.trf.sll.se/ Global/Dokument/LS%201404-0525%20Uppfoljning%20 av%20RUFS%202010%20Rapport.pdf>.

Sundström, Anders (2014), Här byggs stans nya bostäder. Dagens Nyheter, 15 januari, läst 2016-02- 23, <http://www.dn.se/sthlm/har-byggs-stans-nya- bostader/>.

Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Vilken beredskap har kommunerna för nya bostäder?, 2015-12-03, läst 2016-02-23, <http://skl.se/download/18.7c384d45151e85004ea6c0c1/ 1452677247739/Enk%C3%A4tstudie+om+beredskap+f% C3%B6r+nya+bost%C3%A4der.pdf>.

Tottmar, Mia (2016). M kräver stopp för nya naturreservat. Dagens Nyheter 25 februari, läst 2016- 02-25, < http://www.dn.se/sthlm/m-kraver-stopp-for- nya-naturreservat/>

---

Noter

1. Siffrorna gäller endast de 54 kommuner som svarade på SKL:s enkät, 85% av de som byggt 1000 bostäder eller mer de senaste tio åren. Totalsiffran för Sverige och Stockholm är alltså högre än 170 000 resp 75 000. ↑
2. Göteborgsregionen handlar det om 42 nya reservat som ska öka den skyddade marken med nästan 50 procent från 40 000 till nära 60 000 hektar. I Skåne handlar det om 24 000 hektar som ska skyddas i de mest urbaniserade västra delarna. ↑
3. Göteborgsregionen handlar det om 42 nya reservat som ska öka den skyddade marken med nästan 50 procent från 40 000 till nära 60 000 hektar. I Skåne handlar det om 24 000 hektar som ska skyddas i de mest urbaniserade västra delarna. ↑
4. Masmoberget var inte med i det ursprungliga uppdraget men redovisas av länsstyrelsen i återrapporteringen. ↑