Samhälle Åsikt
Myndigheterna blir allt mer oberäkneliga
Företagare kan leva med hårda regler. Det som undergräver förtroendet är när myndigheter förändrar spelreglerna utan att de folkvalda har fattat något beslut. Det skriver Magnus Johansson, näringspolitisk expert på Företagarna.
En företagare får besked om vilka regler som gäller. Några år senare är villkoren i praktiken förändrade. Inte därför att riksdagen har stiftat en ny lag, utan därför att en myndighet gjort en ny tolkning, utfärdat nya riktlinjer eller ändrat sin praxis. För den som driver företag spelar orsaken mindre roll. Osäkerheten är densamma.
Företagarnas nya rapport, ”Myndighetsaktivism – ett hot mot företagandet?”, visar att nästan fyra av tio företag upplever att regler eller krav från myndigheter är svåra att förstå eller tillämpa i praktiken. Nästan var femte företagare uppger dessutom att myndigheter har gjort mer negativa bedömningar än vad man rimligen kunnat förvänta sig utifrån tidigare praxis och gällande regler.
Sverige har länge byggt sin konkurrenskraft på stabilitet och hög tillit mellan människor samt till myndigheterna. Företag har kunnat investera, anställa och expandera därför att spelreglerna varit relativt tydliga, myndigheter professionella och rättsstaten stark. Men något håller på att förändras.
Många företagare vittnar nu om en offentlig förvaltning som blivit mer oberäknelig, expansiv och mindre proportionerlig.
Många företagare vittnar nu om en offentlig förvaltning som blivit mer oberäknelig, expansiv och mindre proportionerlig. Det handlar inte primärt om nya lagar beslutade av riksdagen. Tvärtom. Problemen uppstår ofta i tillämpningen – i myndigheternas tolkningar, interna processer, vägledningar och lokala bedömningar.
Företag kan anpassa sig till nästan vilka regler som helst. Det som många har svårt att hantera är dock när målstolparna flyttas utan att någon fattat ett nytt beslut.
Det är detta som i debatten allt oftare beskrivs som myndighetsaktivism.
Begreppet provocerar många. Kritiker menar att det är svepande eller politiserat. Men avfärdandet missar kärnan i problemet. För den småföretagare som fastnar i en utdragen tillståndsprocess, möter nya krav utan lagändring eller får helt olika besked beroende på kommun eller handläggare spelar begreppen mindre roll. Konsekvensen är densamma: osäkerhet, ökade kostnader och uppskjutna investeringar.
Vi ser gång på gång exempel där offentliga aktörer i praktiken går längre än lagstiftaren tycks ha avsett.
Jordbruksverkets förslag till nya föreskrifter för hundar, katter och andra sällskapsdjur är ett tydligt exempel. Syftet var i grunden okontroversiellt – att stärka djurvälfärden. Men förslagen innehöll långtgående krav på bland annat lokaler, ytor, rastgårdar och tillsyn som enligt många remissinstanser saknade tillräcklig förankring i lagstiftningen och riskerade att få mycket stora ekonomiska konsekvenser för små företag. Hunddagis, kattpensionat, kennlar och uppfödare varnade för att verksamheter skulle behöva byggas om, minskas eller i vissa fall läggas ned. Efter massiv kritik tvingades myndigheten dra tillbaka förslaget. Men händelsen illustrerar hur långtgående konsekvenser myndigheters föreskriftsarbete kan få långt innan någon ny lag har beslutats av riksdagen.
Ett annat exempel kommer från Skatteverket, en myndighet som på många sätt är ett föredöme när det gäller service och tillgänglighet. Just därför är den principiella kritik som ibland riktas mot myndigheten särskilt intressant. Under senare år har myndigheten i flera uppmärksammade fall anklagats för att använda så kallade pilotmål för att driva fram förändringar i rättstillämpningen genom domstolsprocesser. Förespråkarna ser detta som en naturlig del av rättsutvecklingen. Kritiker menar däremot att det riskerar att flytta viktiga avvägningar från lagstiftaren till myndigheten själv. Oavsett var man står i den debatten illustrerar den en central fråga: när övergår tillämpningen av lagen till att i praktiken bli en form av normbildning?
Sammantaget framträder ett tydligt mönster där myndighetsutövningen upplevs som normdrivande snarare än rättstillämpande.
Liknande frågor väcktes när Naturvårdsverket kommunicerade en mer restriktiv syn på snöskotertrafik i norra Sverige. Någon ny lag hade inte beslutats. Ändå uppfattade många företag inom besöksnäringen att villkoren förändrades. För företag som lever på skoteruthyrning, guidning, logi och vinterturism kan sådana signaler få betydande konsekvenser. Investeringar skjuts upp, affärsmodeller omprövas och osäkerheten ökar. Även om myndighetens avsikt varit att förtydliga gällande regler, illustrerar exemplet hur myndigheters tolkningar kan få långtgående konsekvenser för företagande och investeringar.
Varje enskilt exempel kan naturligtvis diskuteras. Men sammantaget framträder ett tydligt mönster där myndighetsutövningen upplevs som normdrivande snarare än rättstillämpande.
Detta slår särskilt hårt mot småföretagen. När ett bygglov drar ut på tiden, ett serveringstillstånd fastnar eller nya krav växer fram utan tydlig lagändring påverkas inte bara administrationen utan hela verksamheten.
Men problemet är större än så.
Vår tids politiska debatt handlar ofta om populismens hot mot demokratin. Betydligt mindre uppmärksamhet ägnas åt den motsatta tendensen, som bygger på föreställningen att allt fler samhällsfrågor bör avgöras av experter, myndigheter och professionella institutioner snarare än genom öppen politisk debatt och i allmänna val.
Det innebär att viktiga avvägningar flyttas längre bort från den demokratiska processen och att mer makt hamnar i händerna på enskilda tjänstemän. Självfallet kan det vara positivt att folkviljan inte alltid får direkt genomslag och att det finns checks and balances i en demokrati. Men det är samtidigt riskabelt att låta icke folkvalda tjänstemän få för stor makt och för mycket manöverutrymme.
För vad händer med ett samhälle när myndighetsutövningen gradvis börjar flytta fram sina positioner utan tydliga demokratiska beslut? När regelverk i praktiken förändras genom praxis, interna värdegrundsdokument och extensiva tolkningar snarare än genom lagstiftning?
Det handlar ytterst om vem som ska fatta de politiska besluten.
Medborgarna ska kunna se vem som fattat ett beslut, kritisera det och ytterst rösta bort den som bär ansvaret.
Liberal demokrati bygger på att makten är synlig. Medborgarna ska kunna se vem som fattat ett beslut, kritisera det och ytterst rösta bort den som bär ansvaret. När politiska avvägningar flyttar från riksdagens talarstol till myndigheternas tjänsterum försvagas den ansvarskedjan.
Samtidigt har Sverige en ovanligt stark och självständig förvaltningsmodell. Tanken är att professionella och självständiga myndigheter skyddar rättsstaten mot kortsiktig politisk styrning. Men modellen bygger också på återhållsamhet. Myndigheter ska tillämpa lag, inte utveckla egna politiska projekt.
Det är mot denna bakgrund som Företagarna föreslår reformer.
Därför föreslår vi bland annat att uteblivna myndighetsbeslut som huvudregel ska leda till bifall. En företagare ska inte behöva bära kostnaden för att en myndighet inte fattar beslut i rimlig tid. Vi föreslår också en översyn av länsstyrelsernas roll, eftersom många företag upplever att tillämpningen varierar mellan olika delar av landet. Slutligen vill vi se ett starkare internt tjänstemannaansvar när felaktiga beslut eller brister i rättstillämpningen återkommer systematiskt.
Gemensamt för reformerna är att de syftar till att stärka förutsebarheten, tydliggöra ansvarskedjorna och återupprätta förtroendet för myndighetsutövningen. För småföretagare handlar detta inte om ideologi utan om något mycket konkret: att veta vilka regler som gäller, kunna planera långsiktigt och lita på att samma regler tillämpas lika för alla. Det viktigaste handlar dock kanske om något större än de enskilda reformerna.
Vi behöver återupprätta principen att det är riksdag och regering som ska göra de stora avvägningarna i samhällsutvecklingen, inte myndigheter genom gradvisa praxisförskjutningar.
En modern rättsstat kräver starka myndigheter. Men den kräver också att de stora politiska vägvalen avgörs öppet av folkvalda och under demokratiskt ansvar.
När makten flyttar från riksdagen till myndigheterna får företagen betala priset.