Skolpengsutredningen vilar på skakig grund

Nu har den sista delen, gymnasiedelen, av Skolpengsnormsutredningen, SOU 2025:72 presenterats. Tillsammans med det första betänkandet om grundskolan är förslagen tänkta att lägga grunden för ett nytt finansieringssystem för svensk skola. Och om en sak råder det ganska stor enighet: dagens system behöver reformeras. Det behöver bli tydligare, mer förutsägbart och långsiktigt.

Problemen med dagens system är flera. Inte minst upplevs det som otydligt och rättsosäkert. Flera försök har tidigare gjorts att reformera finansieringen, senast Likvärdighetsutredningen, SOU 2020:28 och Utredningen om ökat statligt ansvar, SOU 2022:53.

Skolpengsnormsutredningens förslag har samtidigt mött omfattande kritik. I skrivande stund ser det första betänkandet ut att ha lagts i byrålådan. Men om en kommande regering skulle välja att gå vidare med förslagen finns det goda skäl att titta närmare på vad de faktiskt bygger på. Det gäller inte minst förslaget om att sänka ersättningen till fristående huvudmän med 6 procent.

Redan i dag får fristående huvudmän i snitt 89 procent av den ersättning kommunala huvudmän får. Sexprocentsavdraget behöver därför ses i sitt sammanhang. Det handlar inte om ett avdrag från en i utgångsläget lika stor ersättning, utan från en skolpeng som redan är lägre än den genomsnittliga kostnaden per elev i kommunala skolor.

Om vissa kommunala skolor har dokumenterade merkostnader till följd av sitt särskilda ansvar är det inte självklart att lösningen ska vara ett generellt avdrag för samtliga fristående skolor.

Grundpremissen bakom utredningens förslag, och mycket av den diskussion som föregått den, är att kommunala skolor har ett större ansvar än fristående skolor. Förenklat handlar det om kommunens ansvar att alltid kunna erbjuda kommunens elever en skolplats. Utredningens utgångspunkt är att detta kräver en viss överkapacitet och att denna överkapacitet medför kostnader.

Att ett större ansvar som medför högre kostnader också bör kompenseras är i grunden rimligt. Problemet är att det saknas en entydig och tillförlitlig bild av hur stort detta ansvar faktiskt är, vilka merkostnader det ger upphov till och hur dessa kostnader bör beräknas.

Det finns dessutom anledning att diskutera själva konstruktionen med en generellt lägre ersättning till friskolor. Om vissa kommunala skolor har dokumenterade merkostnader till följd av sitt särskilda ansvar är det inte självklart att lösningen ska vara ett generellt avdrag för samtliga fristående skolor. Ett alternativ vore att i stället ersätta de kommunala skolor där merkostnaderna faktiskt uppstår.

Men även om man för ett ögonblick lägger dessa invändningar åt sidan återstår den kanske viktigaste frågan: Hur har utredningen kommit fram till just 6 procent?

Man ska naturligtvis ha respekt för att den här typen av kostnader inte går att beräkna med millimeterprecision. Men det gör det snarare ännu viktigare att granska de antaganden som beräkningen bygger på. Och när dessa antaganden läggs bredvid varandra framträder en betydligt mer osäker bild än vad den exakta siffran 6 procent ger sken av.

Varje antagande kan möjligen försvaras för sig. Staplade på varandra börjar de däremot likna ett ganska skakigt plockepinn.

***

Skolpengsnormsutredningens förslag om ett avdrag på 6 procent från de fristående huvudmännens skolpeng grundar sig i ett antaget behov av överkapacitet hos kommunerna. Utredningen beräknar behovet av överkapacitet till omkring 5,4 procent, vilket i nästa steg beräknas motsvara en merkostnad på 6 procent.

För att komma dit behöver utredningen först visa varför det framför allt är kommunerna som har behov av denna överkapacitet.

Ett av utredningens centrala antaganden är att det primärt är kommunala skolor som påverkas av demografiska variationer. När elevkullarna ökar eller minskar syns förändringen, enligt utredningen, framför allt i de kommunala skolorna och i mindre utsträckning i de fristående.

Som stöd hänvisar utredningen till figur 10.5. Figuren visar hur elevkullarna varierar samtidigt som elevantalet i fristående skolor ökar relativt stadigt, till synes opåverkat av demografin. Därifrån drar utredningen slutsatsen att det i huvudsak är kommunerna som behöver anpassa sin kapacitet till förändringar i elevunderlaget.

Men den slutsatsen är inte självklar.

Analysen bygger på utvecklingen på nationell nivå. En sådan bild kan dölja betydande lokala variationer. När avvikelser från den lokala elevtrenden analyseras framträder en mer komplicerad bild, där även fristående skolors elevantal påverkas av förändringar i elevunderlaget. Den nationella utvecklingen är därför inte nödvändigtvis ett tillräckligt stöd för slutsatsen att det är kommunala skolor som ensamma, eller nästan ensamma, bär kostnaden för demografiska svängningar.

Nästa steg i utredningens resonemang handlar om kostnaderna.

Utredningen konstaterar att kostnaden per elev tenderar att öka när elevantalet minskar. Logiken är enkel: om kostnaderna ligger kvar samtidigt som antalet elever blir färre ska samma kostnader fördelas på färre elever.

Det sambandet är lätt att förstå. Men här finns också ett problem. Att kostnader inte omedelbart minskar när elevantalet gör det är inte samma sak som att kostnaderna är oföränderliga.

Att kostnader inte omedelbart minskar när elevantalet gör det är inte samma sak som att kostnaderna är oföränderliga.

På kort sikt finns naturligtvis kostnader som är svåra att anpassa. En skollokal kan inte minska med ett antal kvadratmeter för varje elev som försvinner och en lärare kan inte minskas med en tjugofemtedels tjänst när en klass går från 25 till 24 elever. Men över längre tid behöver även sådana kostnader anpassas när elevunderlaget förändras.

Det blir därför problematiskt om kostnader som är trögrörliga på kort sikt behandlas som mer eller mindre permanenta i en modell för finansiering. Det som egentligen är ett behov av tid för anpassning riskerar då att omvandlas till ett permanent finansieringsbehov.

Utifrån dessa antaganden delar utredningen upp behovet av överkapacitet i två delar. Den första är löpande beredskap, alltså kapacitet för att kunna ta emot elever som tillkommer under året. Den andra är demografisk variation, alltså behovet av att hantera mer långsiktiga upp- och nedgångar i elevunderlaget.

Och här blir distinktionen viktig. För att ett generellt avdrag på skolpengen ska vara motiverat räcker det inte att konstatera att kommunerna har ett annat ansvar. Man behöver också kunna visa vilken överkapacitet detta ansvar faktiskt kräver, hur mycket den kostar och i vilken utsträckning kostnaden verkligen är unik för kommunala skolor.

Det är först när dessa antaganden läggs ovanpå varandra som utredningen når fram till den överkapacitet som sedan ligger till grund för sexprocentsavdraget. Och det är också här konstruktionen börjar bli skakig.

***

Den första komponenten är den löpande beredskapen. Den beskriver kommunens behov av att under pågående läsår kunna ta emot elever som tillkommer. Det kan handla om elever som flyttar in till kommunen, om en skola läggs ned eller om andra situationer där kommunen snabbt behöver kunna ordna en skolplats.

Utredningen bedömer att detta kräver en överkapacitet på 2 procent.

Att det behövs ett visst mått av överkapacitet, ibland beskrivet som ”tomma stolar”, för att hantera sådana elevflöden är lätt att förstå. Det är betydligt svårare att fastställa hur stor denna beredskap behöver vara.

Utredningens egen kartläggning visar stora skillnader mellan kommunerna. Vissa uppger en överkapacitet på omkring 20 procent, medan andra uppger att de inte har någon särskild överkapacitet alls utan hanterar tillkommande elever inom den ordinarie verksamheten. Det finns alltså ingen given nivå som kan sägas beskriva kommunernas faktiska behov.

I den tidigare utredningen En mer likvärdig skola SOU 2020:28 uppskattades motsvarande behov till 4 procent. Skolpengsnormsutredningen bedömer den nivån som för hög och landar i stället i 2 procent.

Problemet är att det är svårt att förstå varför just 2 procent är den rätta nivån. Bedömningen framstår snarare som en schablon inom ett intervall av möjliga värden än som resultatet av en beräkning av kommunernas faktiska kostnader.

***

Till den löpande beredskapen lägger utredningen ytterligare 3,4 procent för att hantera demografiska variationer. Till skillnad från de plötsliga förändringar som den löpande beredskapen ska hantera handlar detta om mer långsiktiga förändringar i elevunderlaget, som också i större utsträckning går att prognosticera.

Här använder utredningen begreppet referenskapacitet. Med utgångspunkt i det historiska elevantalet och befolkningsprognoser beräknas den kapacitet som en kommun antas behöva för att normalt kunna hantera variationer i elevantalet.

Redan här finns osäkerheter. Resultatet påverkas exempelvis av vilken tidsperiod som används och hur den framtida befolkningsutvecklingen bedöms.

Men det finns även andra problem med antagandet. En avvikelse från en teoretiskt beräknad referenskapacitet är inte nödvändigtvis detsamma som faktisk överkapacitet.

En kommun kan redan ha hunnit anpassa verksamheten till förändrade demografiska förutsättningar genom att exempelvis lägga ned skolor, slå samman klasser, förändra organisationen eller minska personalstyrkan. En modell som utgår från historiska förändringar i elevantal och kostnader riskerar därför att fånga inte bara kostnaden för ett särskilt kommunalt ansvar, utan också skillnader i hur snabbt och i vilken utsträckning olika kommuner anpassar sin verksamhet.

Samma problem uppstår när kostnaden per elev används i uppskattning av antagandet. En hög kostnad per elev behöver inte bero på överkapacitet. Den kan påverkas av en rad andra faktorer, exempelvis kommunens storlek, geografi, skolstruktur och elevsammansättning.

Det betyder inte att beräkningen av referenskapacitet saknar värde. Men steget från en statistiskt beräknad avvikelse till slutsatsen att avvikelsen motsvarar överkapacitet till följd av kommunens särskilda ansvar är långt ifrån självklart.

***

När utredningen väl har skattat behovet av överkapacitet återstår ytterligare ett steg. Överkapacitet är nämligen inte samma sak som kostnad.

Därför behöver utredningen också bedöma kostnadselasticiteten, alltså hur mycket kostnaderna förändras när elevantalet förändras. Vissa kostnader kan anpassas förhållandevis snabbt, medan andra är mer trögrörliga. Lokalkostnader och delar av personalkostnaderna är uppenbara exempel. 

Den här bedömningen får stor betydelse för slutresultatet. Ju mindre anpassningsbara kostnaderna antas vara, desto större blir den beräknade merkostnaden när elevantalet minskar.

Skolpengsnormsutredningen utgår från en kostnadselasticitet på 0,6, medan Gabriel Heller Sahlgren i sina beräkningar kommer fram till 0,83. 

Skillnaden kan se liten ut, men den är betydelsefull. En högre elasticitet innebär att en större del av kostnaderna antas kunna anpassas när elevantalet förändras, och därmed att merkostnaden för överkapacitet blir mindre.

Osäkerheten finns alltså inte i ett enskilt antagande. Den följer med genom hela beräkningskedjan.

Det är när denna osäkerhet läggs till de tidigare antagandena som dess betydelse blir tydlig.

Först behöver utredningen uppskatta hur stor löpande beredskap kommunerna behöver. Därefter hur stor överkapacitet de demografiska variationerna kräver. Sedan behöver den avgöra hur stor del av denna kapacitet som faktiskt beror på kommunens särskilda ansvar. Slutligen måste den uppskatta hur stor del av kostnaderna som inte går att anpassa när elevantalet förändras.

Osäkerheten finns alltså inte i ett enskilt antagande. Den följer med genom hela beräkningskedjan.

Om behovet av överkapacitet överskattas samtidigt som kommunernas möjligheter att anpassa kostnaderna underskattas förstärker antagandena dessutom varandra. Då blir det allt svårare att hävda att just 6 procent är en robust uppskattning av den faktiska merkostnaden för kommunernas särskilda ansvar.

Det finns dessutom en risk för dubbelräkning av överkapaciteten. Utredningen lägger samman behovet av löpande beredskap med den överkapacitet som antas behövas för demografiska variationer. Men det är inte självklart att dessa båda behov är helt separata. En kapacitetsmarginal som finns för att hantera långsiktiga variationer i elevantalet kan samtidigt användas för att ta emot elever som tillkommer under läsåret. När marginaler beräknas på två olika ställen och sedan adderas behöver det därför säkerställas att samma lediga kapacitet inte räknas två gånger.

***

Genomgången visar samtidigt hur svårt det är att fastställa en generell merkostnad för kommunernas särskilda ansvar. Förutsättningarna skiljer sig kraftigt mellan landets kommuner. En generell schablon kommer därför oundvikligen att ligga närmare verkligheten i vissa kommuner och längre ifrån i andra.

Just därför finns det anledning att vara försiktig med en modell där osäkra antaganden får mycket precisa och omfattande ekonomiska konsekvenser. Ju större osäkerheten är om kostnadens faktiska storlek, desto starkare skäl finns det att undvika ett stort generellt avdrag.

Ett alternativ skulle vara att vända på konstruktionen. I stället för att på förhand göra ett generellt avdrag från samtliga fristående huvudmän skulle kommuner kunna kompenseras för faktiska och verifierbara merkostnader som följer av det särskilda ansvaret.

Det skulle inte lösa alla gränsdragningsproblem. Men principen skulle vara en annan: ersätt den kostnad som faktiskt uppstår, där den uppstår, i stället för att utgå från att samma merkostnad finns överallt.