Du använder en utdaterad webbläsare som inte längre stöds. Vänligen uppgradera din webbläsare för en bättre upplevelse av timbro.se
Briefing papers
Arbetsmarknad

Rörlighet i väntan på arbetstillstånd

BRIEFING PAPER #19 | Arbetskraftsinvandrare som ansöker om förlängning av sitt arbets­­­tillstånd har inte rätt att röra sig över gränsen medan de väntar på tillstånd – även om de har rätt att arbeta. Samma sak gäller studenter som söker arbetstillstånd efter avslutade studier. Samtidigt avgörs bara hälften av alla förlängningar av arbetstillstånd på de fyra månader som utlänningsförordningen kräver. Det drabbar både arbetstagare och arbetsgivare som i praktiken hindras att resa utomlands under långa perioder. För att lösa det föreslår Caspian Rehbinder ett nytt uppehållstillstånd som ska gälla vissa grupper under ansökan om arbetstillstånd.

Ladda ner (PDF) 131,3 KB

Sammanfattning

  • Arbetskraftsinvandrare som ansöker om förlängning av sitt arbets­­­tillstånd har inte rätt att röra sig över gränsen medan de väntar på tillstånd – även om de har rätt att arbeta. Det drabbar dem som behöver resa i tjänsten eller privat, och även ut­ländska stud­enter som vill stanna och arbeta.
  • Bara hälften av alla förlängningar av arbetstillstånd avgörs på den tid lagen kräver. År 2017 nådde handläggningstiderna den högsta nivån någonsin. Trots en nedgång 2018 är de fortfarande på en för hög nivå. Det gör den bristande rörligheten till ett stort problem både för arbetskraftsinvandrarna och för de arbets­givare som anställer dem.
  • Ett nytt uppehållstillstånd borde införas som ger möjlighet till rörlighet till och från Sverige medan ansökan om arbetstillstånd handläggs. Det skulle omfatta både arbetskraftsinvandrare som väntar på förlängning och studenter som vill arbeta kvar efter studierna.
Caspian Rehbinder är researcher vid Timbro.

Bakgrund

Sedan arbetskrafts­invand­ringen reformerades 2008 har kompetens­försörjning från andra delar av världen blivit bättre. Även om arbets­krafts­invandringen är mycket större än innan reformen 2008 – både i antal nya första­­gångs­­­­ansök­ningar och antal förlängnings­­­­ansök­­­­ningar – finns olösta problem kvar. Ett sådant är reglerna som förhindrar arbets­krafts­invandrare och studenter från att röra sig över Sveriges lands­gränser under tiden de väntar på för­längt arbets­tillstånd.

En kvinna som utbildat sig i Sverige sökte arbetstillstånd för sin anställning. På grund av Migrationsverkets långa handläggningstider kunde hon inte lämna landet under semestern för att hälsa på sin familj, och när hon väl fått arbets­tillståndet behövde hon arbeta. Handläggnings­tiderna gjorde att hon inte kunde besöka sin familj (Wolf-Watz 2015).

En man som studerat matematik och artifi­ciell intelligens i Sverige ställdes inför en liknande situation. Efter att han hade avslutat sin utbild­ning sökte han arbets­­tillstånd, men handläggningen tog mer än ett år. Under det året drabba­des hans mamma av cancer utan att han kunde besöka henne (Wolf-Watz 2015).

Ett företag beskrev sommaren 2016 konse­kvens­en av de långa handläggningstiderna som att »våra med­arbetare nu inte kan göra sina jobb«. Utan att vare sig arbets­givare eller arbetstagare hade gjort några fel belades de anställda i praktiken med ett förbud mot att utföra de kvalifi­ce­rade arbets­uppgifter som de var anställda för, men som krävde möjlighet att resa utomlands. I stället fick de utföra enklare uppgifter (Nygren 2016).

En man som var anställd vid ett forskningslaboratorium i Lund ansökte om förlängning av sitt arbetstill­stånd helt enligt gällande regler, men fick veta av Migra­tionsverket att prövningen av förlängning av arbets­till­stånd­et skulle ta minst ett år. Under den tiden skulle han inte kunna resa till andra länder, trots ett arbete som krävde resor i tjänsten (Bubenko 2016).

Doktorander som inte fått sitt arbetstillstånd förlängt i tid har förlorat rätten till uppehållstillstånd på grund av detta, och doktorander kan inte resa utomlands för att delta i konferenser under tiden som ansökan om förlängt uppehållstillstånd behandlas (Ericson & Arrius 2018).

Det här är bara några exempel. De senaste åren har fler ansökningar än någon­sin både bifallits och av­slag­its, förstagångsansökningar såväl som förlängningsansökningar. Samtidigt har hand­lägg­nings­­tiderna ökat kraft­igt. Bara hälften av alla som ansöker om för­­läng­­ning av arbets­­­­till­­stånd får besked inom fyra månader – trots att det är den gräns ut­lännings­­för­ord­ningen sätter för hur lång tid hand­­läggningen får ta.

Att fler söker arbetstillstånd samtidigt som hand­lägg­ningstiden blir längre innebär att allt fler arbetskrafts­invandrare hamnar mellan stolarna – de har rätt att arbeta i Sverige, men tills de får sitt besked saknar de rätt till inresa i landet. Det innebär att de i praktiken inte heller kan lämna landet.

Gällande regler för arbetstillstånd

En utlänning som inte har permanent uppehålls­till­stånd, uppehållsrätt (för EU-medborgare) eller är med­borg­are i ett annat nordiskt land måste som huvudregel ha arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. För att beviljas ett arbetstillstånd behöver man ett arbets­­­erbjudande som gör det möjligt att försörja sig, och där anställ­nings­­vill­koren inte är sämre än de villkor som följer av kollektiv­avtal eller bransch­­praxis på den svenska arbets­mark­naden. Det framgår av utlänningslagen (6 kap. 2 § UtlL). Arbets­tillståndet gäller för en viss tid (6 kap. 1 §), dock högst två år (6 kap. 2 a §), och kan sedan för­längas i högst ytterligare två år utom i särskilda fall. Efter att ha haft arbetstillstånd i fyra år under de senaste sju åren kan en utlänning ansöka om permanent uppe­hålls­till­stånd (5 kap. 5 §).

Undantag från kravet på arbetstillstånd

Det finns ett antal undantag från kravet på att ha arbets­till­­stånd för att få arbeta i Sverige. Undantagen är listade i utlänn­ings­förordningen (5 kap 1–4 §§ UtlF).

Särskilt viktigt i sammanhanget är 3 §, som ger den som ansökt om förlängning av arbets­till­stånd innan det gamla till­ståndet gått ut rätt att arbeta även om hen inte har fått besked om nytt arbetstillstånd. Den som har haft arbets­till­stånd i minst sex månader och ansöker om förlängning behöver inte arbets­till­stånd tills frågan har avgjorts eller, om personen utvisas, tills utvis­ningen vinner laga kraft.

Undantaget från kravet på arbetstillstånd är viktigt, inte minst när handläggnings­tiderna för arbets­­tillstånd är långa.

En utlänning som har studerat i Sverige har också undantag från kravet på arbetstillstånd och kan också beviljas ett uppe­hållstillstånd i upp till sex månader för att söka arbete efter avslutade studier, under vissa förut­sättningar (4 kap. 5 a § UtlF). Den som söker arbetstillstånd under studierna eller under de sex månaderna efter avslutade studier, är också undantagen från kravet på arbetstillstånd under tiden ansökan om arbetstillstånd behandlas (5 kap. 2 § 6 p. UtlF), på samma sätt som vid förlängning av arbetstillstånd.

Befintliga möjligheter till inresa

Även om arbetskraftsinvandrare och utländska studenter har undantag från kravet på arbets­­­till­stånd har de inga undantag från kravet på uppe­­hålls­­till­stånd för inresa i landet. Den som reser in i Sverige måste ha en visering eller ett uppe­hålls­­­­till­stånd (2 kap. 3 § UtlL). Den som väntar på beslut om för­längning har alltså rätt att arbeta, genom undan­­­­taget från krav på arbets­till­stånd, men inget uppe­­hålls­till­stånd. Detta innebär problem för dem som behöver utföra arbets­uppgifter i andra länder, till exempel på inter­nation­ella möten, konferenser eller in­­köps­resor. Det innebär också problem för de som vill göra en privat resa, till exempel för en familje­­medlems bröllop eller be­grav­­ning, eller bara för en semester­resa. Det drabbar allt­så både företag och enskilda arbets­­tagare.

För att kunna resa in i Sverige som tredjelands­med­­­borg­­­are utan uppe­hållstillstånd krävs i regel ett visum (3 kap. UtlL). Visum är i all väsent­lighet ett kort tillfälligt uppe­­hålls­­till­stånd, med vissa tidsramar och be­gräns­ningar, till exempel av antal inresor. Om man ska besöka Sverige under längre tid än 90 dagar kan man ansöka om så kallad D-visering, en nationell viser­ing med längre vistelse­­tid. Det kan beviljas av Migrations­­verket om det finns särskilda skäl. Svenska ambassader och general­konsulat är också själv­­ständiga besluts­myndig­heter för viser­ingar, men ibland måste ansökan skickas till Migra­tions­­verket för slutgiltigt beslut.

Arbetskraftsinvandrare som väntar på förlängning kan beviljas en sådan visering, vilket förekommer ibland i dag. Särskilda skäl kan till exempel vara att man behöver resa i arbetet, eller att man fortsatt vill arbeta i Sverige men behöver besöka sin familj i hemlandet. För många av dem som drabbas av glappet mellan sina arbetstillstånd skulle det här kunna vara en lös­ning. Nackdelarna med detta är merarbetet för både enskilda och myndigheten, att en visering inte garanterar rörligheten inom Schengen  och att man riskerar att hamna mellan stolarna i de fall viseringen också har långa handläggningstider.

Det finns en informell acceptans hos gräns­polisen att släppa in utlänningar som är i väntan på om­pröv­ning av sitt arbetstillstånd. Ett system som fungerar på grund av in­formella avsteg från gällande rätt är dock inte en hållbar eller önskvärd lösning. Att bara titta på rätten till inresa är inte heller tillräckligt, efter­som man inte kommer åt rörligheten inom Schengen. Det skulle också kunna bli problem med transportör­an­svar­et: även om man skulle bli insläppt av gräns­polisen i Sverige om man tar sig fram, kanske flyg­bolaget ändå inte låter en gå ombord på planet på grund av risken att ersätta kostnaderna enligt transportöransvaret (19 kap. 2 §).

Handläggningstiderna

För att hela tillståndsperioden ska kunna bedömas när man ansöker om förlängning av arbetstillstånd prövar Migra­tions­verket inte förläng­nings­ansökningar som skickas in för tidigt. Det finns ingen formell gräns för när de prövas, men anställda på Migrationsverket har angett cirka tre månader som en ungefärlig gräns. Ansök­ningar som kommer in för långt innan det tidig­are går ut avfärdas omedelbart. Den gränsen matchar utlännings­förord­ning­ens tidsramar ganska väl, som säger att »ett ärende om uppehålls­till­stånd för arbete ska av­göras senast inom fyra månader från det att ansökan lämnades in« (4 kap. 21 b § UtlF). Trots det avgörs bara hälften av alla förlängningsansökningar inom fyra månader (figur 1).

Sedan reformen 2008 har handläggnings­tid­­erna ökat kraftigt. År 2009 var den genom­snittliga hand­lägg­nings­­­tiden för en första­­gångs­­ansökan 41 dagar och för en förläng­nings­­­­­ansökan 51 dagar. Sedan dess har första­gångs­ansök­­­ning­­arnas genom­snittliga hand­lägg­­nings­­tid ökat till 84 dagar för förstagångsansökningar och 180 dagar för för­längningar 2018. Det är en nedgång från toppen på 120 respektive 322 dagar år 2017, men fort­farande mer än utlännings­förordningen säger (figur 2). Trots den kraftiga minsk­­ningen från året innan innebär det alltså ett genom­snittligt glapp på tre månader mellan inlämnad ansökan och beslut. Första­gångs­ansök­ningar går betyd­ligt snabbare.

Bland förlängningsansökningarna är det betydligt längre handläggningstid för de ansökningar som får av­slag, men även för bifall var den genomsnittliga hand­lägg­nings­­tiden över åtta månader år 2017 och nästan ett halv­år 2018 (figur 3).

Ett nytt uppehållstillstånd

En lösning på problemet är att införa ett uppehållstill­stånd för den som väntar på besked om förlängning av arbets­­tillstånd eller nytt arbets­tillstånd efter avslutade studier.

Ett uppehålls- och arbets­till­stånd bör beviljas schablon­mässigt för den som ansökt om förlängning av arbets­till­stånd eller nytt arbetstillstånd efter avslutade studier. Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om­fattas av samma regler om undantag från kravet på arbets­till­stånd under tiden man väntar på nytt beslut. På så sätt kommer den som väntar på förlängning inte bara få arbeta, utan också möjlighet att resa in i landet under tiden hen väntar på besked.

Ett delvis liknande förslag lades fram av utred­aren Bertil Ahnborg i Ds 2018:7. Utredningen föreslår att en arbetskrafts­invand­rare som fått sitt arbetstillstånd återkallat på grund av att arbets­givaren under­låtit att uppfylla kraven för arbets­­tillstånd ska kunna få ersätt­­ning, och för att kunna driva en eventuell tvist före­slår utredningen att man inför en möjlighet till uppe­hålls­till­stånd för den som väckt talan om en sådan ersätt­ning. Ut­red­ningen föreslår en ny paragraf i utlänningslagen (Ds 2018:7, s. 60–62). Med utgångs­punkt i Ds 2018:7 skulle en ny paragraf i utlännings­lagen kunna lyda:

5 kap. 10 a §

En utlänning som ansöker om arbetstillstånd och vid ansökan är undantagen kravet på arbets­­­­tillstånd enligt 5 kap. 2 § 6 p. eller 5 kap. 3 § utlänningsförordningen får beviljas ett tidsbegränsat uppehålls­till­stånd i ett år med möjlig­het till för­läng­ning.

Om ansökan om arbetstillstånd nekas ska Migra­tions­verket även återkalla det tillfälliga uppe­­hålls­tillståndet. Då gäller samma förut­sätt­ningar som för återkallelse av arbetstillstånd enligt 7 kap. 7 e §.

Tillståndet ska kunna dras tillbaka om Mig­ra­tions­v­erket finner att förut­sätt­ning­arna för ett för­­längt till­stånd inte finns. Åter­kallelsen bör då följa samma regler som gäller för arbets­tillstånd (7 kap. 7 e § UtlL) med bland annat samma tidsfrister för att söka nytt arbete, så att arbets­krafts­invandrare inte miss­gynnas av reformen jämfört med i dag.

Längden på uppehållstillståndet – ett år – kan verka lång. Men i och med att handläggnings­tiderna i snitt var 322 dagar år 2017 och vi inte vet hur de kommer utvecklas kommande år, skulle en kort­­are period inne­bära en risk för att många ändå skulle behöva för­länga sitt tillstånd. När Migrations­verket avslår eller beviljar själva arbets­till­ståndet kommer också det till­­fälliga till­ståndet att upphöra.

Utgångspunkten för arbets­tillstånd är redan i dag att den som väntar på förlängning av arbetstillstånd ska få arbeta tills hen får besked om förlängning eller avslag, så för­slaget ligger i linje med hur arbets­krafts­invandringen är utformad. Den här reformen skulle dock göra att de som arbetar utomlands eller av andra skäl behöver lämna Sverige under prövnings­tiden inte behöver drabbas av långa hand­läggnings­tider och ett ogenomtänkt system.

Det är inte den enda reform som behövs på arbetskrafts­invandrings­området. Det generella regel­verket behöver försvaras (Rehbinder 2018) och ett stort antal brister i systemen behöver åtgärdas för att komma till rätta med problem som kompetens­utvis­ningar och bristande tillämpning av lag (Hult­man 2018, Berg & Karlsson 2018). Det är dock en konkret lösning på ett stort problem för många människor. Det finns inga skäl att hindra någon som har rätt att arbeta i Sverige från att från att resa hit.

Referenser

Berg, Amelie & Karlsson, Patrik (2018). Vår nästa rekrytering gör vi i Indien: Förslag för bättre fungerande arbetskraftsinvandring. Svenskt Näringsliv.

Bubenko, Anna (2016). »Tar tid att få förnyat arbets­tillstånd – arbetsgivare oroas«. Sveriges Radio, 11 december.

Diversify (2018). Kompetensutvisning: Phase 1. Diversify Foundation.

Ds 2018:7. Konsekvenser för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete. Justitiedepartementet.

Ekenger, Karin (2015). Kartläggning av underliggande orsaker till Migrationsverkets långa handläggningstider avseende arbetstillstånd. Svenskt Näringsliv.

Ericson, Mats & Arrius, Göran (2018). »Doktorander skräms bort av stelbent byråkrati«. Svenska Dagbladet, 17 mars.

Hultman, Fredrik (2018). Skamfilat rykte. Timbro.

Nygren, Henrik (2016). »13 månader för att få arbetstillstånd«. Svenskt Näringsliv, 29 juni.

Rehbinder, Caspian (2018). Ohållbara argument mot arbetskraftsinvandring. Timbro.

Wolf-Watz, Sanna (2015). »Jag ville inte behöva säga upp mig för att få åka hem«. Breakit, 14 april.