Undanträngningsarbeten – En rapport om Sveriges anställningssubventioner

Sammanfattning

På den svenska arbetsmarknaden finns i dag tolv olika former av anställningssubventioner. Totalt berör de drygt 3 procent av alla anställningar i Sverige. Frågan är särskilt angelägen sedan regeringen år 2016 gav Arbetsförmedlingen i uppdrag att fram till 2020 skapa 5 000 beredskapsjobb i staten. Detta trots att den samlade forskningen visar att detta är den minst effektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärden, och samtidigt den dyraste utifrån vår sammanställning. Den här rapportens inledande del visar hur subventionerade anställningar har vuxit fram och ger en översikt över dagens utbud av subventioner. I den andra delen summeras den svenska och internationella forskningen om effekter av subventioner.

Forskningen gör sammantaget gällande att även om subventioner kan ha positiva effekter för den enskilda deltagarens sysselsättning, vilket är en helt uppenbar effekt, så skapar de såväl inlåsningseffekter som undanträngningseffekter av riktiga arbeten. Den internationella forskningen visar också att Sverige tillhör de länder som satsat mest på de åtgärder som visat sig vara minst effektiva. Rapporten utmynnar därför i slutsatsen att det nuvarande systemet bör reformeras. I första hand bör fokus läggas på minskad regel- och skattebörda för företagare, och i den mån offentliga program är nödvändiga för personer som inte har funktionshinder, bör dessa inriktas på marknadsanpassade yrkesutbildningar, vars åtgärd inte skapar några undanträngningseffekter.

Inledning

Sverige är det land i EU som spenderar mest som procent av BNP på olika former av anställningssubventioner och incitament.^[1] Under åren har fler och fler åtgärder introducerats och i dagsläget rör det sig om minst tolv olika former av anställningssubventioner. Deras respektive ändamål har sammanflätats med varandra och är svåra att överblicka. Initialt infördes anställningssubventioner för att få människor med funktionsnedsättning i arbete. Över tid har dock syftet breddats till att inkludera ungdomar, långtidsarbetslösa och nyanlända invandrare. Anställningssubventioner har även blivit populära politiska åtgärder inom båda de politiska blocken.^[2]

Även om vissa studier av subventioner påvisat positiva effekter för deltagarna, så föreligger tydliga negativa effekter för dessa människors möjlighet att nå vanlig sysselsättning. Detta innebär att de har såväl en inlåsningseffekt som en undanträngningseffekt av vanliga arbeten.^[3] Subventionernas inlåsningseffekter gör det angeläget att närmare studera om de verkligen uppnår sitt syfte. Frågan aktualiseras ytterligare av regeringens senaste uppdrag till Arbetsförmedlingen att fram till 2020 skapa 5 000 beredskapsjobb i staten.^[4]

Den senaste översikten av anställningssubventionerna gjordes av Almega 2014, men sedan dess har nya subventioner tillkommit. Därutöver saknas ett helhetsgrepp om vilka syften subventionerna fyller i dag och hur enkla regelverken är för arbetsgivare att nyttja. Många såväl svenska som internationella studier har redan fastslagit att anställningssubventionerna skapar undanträngningseffekter och inlåsningseffekter på arbetsmarknaden.^[5] Vidare så är det en dyr metod för att få människor i arbete, som för 2017 beräknats till 18,7 miljarder kronor, från 17,5 år 2014.^[6] För samtliga arbetsmarknadspolitiska program uppgick kostnaden 2015 till 33,3 miljarder kronor.^[7] Almegas studie från 2014 föreslog bland annat att dagens system förenklades, men sedan dess har det alltså snarare blivit ännu mer komplicerat.

Anställningssubventionernas framväxt

Anställningssubventioner och rekryteringsstöd har länge varit en del av svensk arbetsmarknadspolitik. Internationellt kan bakgrunden spåras tillbaka till nationalekonomiska diskussioner under 1930-talet där liknande åtgärder föreslogs av nationalekonomen Nicholas Kaldor som ett sätt att få människor med funktionsnedsättning i arbete.^[8] Under 1960-talet infördes olika former av skyddade anställningar i Sverige inom olika statliga och kommunala verksamheter. Det rörde sig om skyddat arbete i verkstäder, industriella beredskapsarbeten samt hemarbeten.^[9] År 1977 delades ansvaret för skyddat arbete upp mellan landstingen och staten efter att en statlig utredning föreslagit att aktiviteterna skulle koordineras såväl regionalt som nationellt. Anledningen var att beredskapsarbeten vid den här tiden ansågs vara ett sätt att snabbt kunna bemöta konjunkturförändringar på arbetsmarknaden. Det förelåg dock problem att fort nog få tillgång till lokaler för att tillsätta dessa beredskapsarbeten, varvid dessa i sista hand skulle behöva drivas av ett arbetsvårdsföretag.^[10] Detta lade grunden för Samhall som vid sitt grundande år 1980 kallades Stiftelsen Samhällsföretag. Stiftelsen ombildades sedan till ett aktiebolag i statlig ägo år 1992.^[11]

Anställningssubventionerna har genom åren haft många namn. De så kallade beredskapsarbetena som infördes under 1990-talskrisen avskaffades 1997. Rekryteringsstöd förekom mellan 1981 och 1997, ALU (arbetslivsutveckling) 1993–1998, och API (arbetsplatsintroduktion) 1995–1998. Sedan har det även funnits så kallade utbildningsvikariat 1991–1997, resursarbeten 1997–1999, samt akademiker- och invandrarpraktik 1993–1995. Samtliga av dessa åtgärder föll under Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) huvudansvar och har därför kallats AMS-åtgärder. Grunden för de anställningsstöd som finns i dag lades 1997 med förordningen om anställningsstöd.^[12] År 2007 övergick ansvaret till den nya myndigheten Arbetsförmedlingen som numera är den myndighet som huvudsakligen tillämpar lagstiftningen kring anställningssubventioner. De mest centrala lagarna är förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, socialförsäkringsbalken (1982:80) om anställningsskydd, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, samt lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare.

I huvudsak kan anställningssubventionerna delas upp i tre olika kategorier: anställningssubventioner för unga arbetslösa, anställningssubventioner för nyanlända invandrare, och anställningssubventioner för funktionshindrade. Från alliansregeringens tid finns bland annat nystartsjobb och instegsjobb. I följande avsnitt följer en översikt av de subventioner som finns i dagsläget och hur de tagit form.

Nystartsjobb och instegsjobb

Nystartsjobb och instegsjobb infördes av alliansregeringen år 2006 och trädde i kraft 2007.^[13]

Instegsjobb kan ges till en nyanländ som fyllt 20 år, är anmäld hos Arbetsförmedlingen och har beviljats uppehållstillstånd. En arbetsgivare som anställer någon genom instegsjobb ersätts med 80 procent av lönekostnaden eller högst 800 kronor om dagen i högst två år. Arbetstagaren måste också ha ett försäkringsskydd som motsvarar kollektivavtal.

Nystartsjobb är i sin tur en anställning med lönesubvention som kan beviljas en person som fått permanent uppehållstillstånd. Subventionen motsvarar två gånger arbetsgivaravgiften och den allmänna löneavgiften. Lönen ska också överensstämma med kollektivavtal. Däremot finns inga krav på övriga försäkringar eller förmåner. Ett nystartsjobb kan pågå till dess att den anställde haft uppehållstillstånd i tre år. Nystartsjobb berättigar också till a-kassa efter avslutad anställning, varvid många kommuner får incitament att tillsätta nystartsjobb framför instegsjobb för att undgå att personer efter åtgärdens utgång måste försörjas genom kommunalt bekostat socialstöd.^[14]

Instegsjobb är snarlika nystartsjobb bortsett från att det inte finns samma krav på sfi-studier eller försäkringar, varvid dessa till stor del tränger undan nystartsjobben.^[15] Subventionsnivån för instegsjobb är på papperet högre än för nystartsjobb. Skillnader i takbelopp och försäkringskrav gör dock att det är ganska små skillnader i de faktiska lönekostnaderna. Riksrevisionen föreslog 2013 därför att staten borde upprätthålla en skillnad i subventionsgraden mellan instegsjobb och nystartsjobb genom att ställa samma krav på förmåner och försäkringar. Att öka antalet instegsjobb torde kräva mer riktat arbete från Arbetsförmedlingen gentemot företagare och därmed bli mer resurskrävande.^[16] Sedan 2008 har den totala kostnaden för instegsjobb ökat från under 200 miljoner kronor årligen till 675 miljoner kronor 2015.^[17]

I Riksrevisionens utredning från 2013 noterades att inga genomgripande utvärderingar genomförts kring hur väl dessa anställningssubventioner fungerar. Däremot kunde en målkonflikt noteras där personer som fick arbete via subventionerna gick miste om tillräckliga svenskkunskaper för en långsiktig etablering på arbetsmarknaden. Riksrevisionen menar också att subventionerade anställningar som liknar reguljära arbeten har generellt sett positiva effekter för de individer som deltar.^[18]

Det tycks överlag råda konsensus mellan de politiska blocken om att instegsjobb och nystartsjobb är nödvändiga åtgärder. Enbart Sverigedemokraterna har försökt få dem avskaffade. Debatten om dessa åtgärders utformning har däremot gått varm. Riksdagsledamoten Patrik Björck (S) kritiserade till exempel nystartsjobben i en interpellation 2007 där han påpekade att de flesta som fått nystartsjobb sedan återgår till arbetslöshet.^[19] Riksdagsledamoten Luciano Astudillo (S) fyllde på kritiken ett år senare.^[20] Katarina Brännström (M) har på senare tid i en interpellation år 2015 krävt att kollektivavtalskrav för nystartsjobb ska avskaffas för småföretag.^[21] I övrigt råder inga större skillnader mellan de två blockens syn på dessa anställningssubventioner.

De fem lönestöden

En andra kategori av lönesubventioner som har en längre historia är de så kallade fem lönestöden. Dessa syftar vart och ett till att på olika sätt få människor med funktionsnedsättning i arbete. Då situationen med de fem olika formerna är minst sagt rörig, har den rödgröna regeringen tagit fram ett förslag om att ändra namn på de olika lönestöden.^[22] Samtliga av de fem lönestöden omfattas av LAS och arbetsgivaren måste antingen ha kollektivavtal eller lön och förmåner likvärdiga med kollektivavtal. Detta innebär att arbetsgivaren är skyldig att teckna försäkringar.

En av dessa subventionsformer är lönebidrag som från och med 1 juli 2017 byter namn till ”lönebidrag för anställning”. I grunden har den här subventionen tagits fram för att hjälpa personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga att lättare komma i arbete.^[23] Bidraget är utformat för att kompensera den anpassning som arbetsplatsen kan behöva genomgå för att tillgodose funktionshindret. Lönebidragets storlek beslutas av Arbetsförmedlingen och kan som mest motsvara en månadslön på 16 700 kronor. Arbetsgivaren kan också få ett så kallat anordnarbidrag på upp till 70 kronor per dag som ersättning för särskilda kostnader.^[24] Det finns indikationer på att överutnyttjande av lönebidrag förekommer, vilket uppmärksammades av riksdagsledamoten Kerstin Nilsson (S) i en interpellation till arbetsmarknadsminister Hillevi Engström (M) år 2013 angående utbrett överutnyttjande, samt att lönebidrag trängde undan vanliga jobb.^[25]

En andra form är det som kallats utvecklingsanställning och som nu likaså kommer att byta namn till ”lönestöd för utveckling”. Syftet är att stödet ska användas för anställning av personer som behöver anpassat arbete och utvecklingsinsatser som ökar arbetsförmågan. Åtgärden kan beviljas för högst två år.^[26] I allt väsentligt är åtgärden identisk med lönebidrag bortsett från målet att den anställde ska ha ett behov av att utveckla och öka sin arbetsförmåga. Det finns även möjlighet att få anordnarbidrag för särskilda kostnader med upp till 130 kronor om dagen.^[27] Utvecklingsanställningar aktualiserades bland annat som en del av Kulturarvslyftet då personer anvisades utvecklingsanställningar enligt förordningen (2011:1560) om statsbidrag till kostnader för verksamheten Kulturarvslyftet.^[28]

En tredje form är det som framöver kommer att kallas lönestöd för trygghet, som tidigare varit benämnt trygghetsanställning. Denna kan beviljas en arbetsgivare för att kompensera för en redan anställd persons eventuella nedsättning av arbetsförmågan.^[29] En trygghetsanställning kan beviljas av Arbetsförmedlingen för fyra år i taget.^[30]

En fjärde form kallas skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (OSA). Detta är en av de äldre formerna av subventioner som går tillbaka till regeringens proposition Skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering från 1977.^[31] Denna anställningssubvention erbjuds enbart hos offentliga arbetsgivare och får inte verka inom en verksamhet som är konkurrensutsatt. OSA kan beviljas arbetssökande med socialmedicinsk funktionsnedsättning eller personer som är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till funktionshindrade.^[32] Den skiljer sig främst från föregående former genom dess inriktning till personer med missbruks- eller beroendeproblematik eller någon kognitiv funktionsnedsättning.^[33] OSA är den enda av de fem lönestöden som inte regleras av LAS.

Den femte formen av anställningssubvention är skyddat arbete hos den statliga arbetsgivaren Samhall. Denna åtgärd skiljer sig från de övriga genom att vara en arbetsgivare i sig själv snarare än ett bidrag. Samhall har varit ett diskussionsämne i flera år. År 2009 pågick bland annat en debatt om huruvida Samhall gallrade bort de personer som hade mest omfattande funktionsnedsättning och därmed motverkade sitt eget syfte genom att anställa personer som skulle kunnat ha ett vanligt arbete och därmed bidrog till inlåsningseffekter.^[34] Liberalerna (då Folkpartiet) föreslog till exempel 2004 att Samhall skulle läggas ned och ersättas av ekonomiskt stöd till privata företag och kommuner som i stället anställer personer med funktionshinder.^[35]

Sammantaget kan nämnas att det konstaterats i den statliga utredningen Det ska vara lätt att göra rätt att regelverket för anställningsstöden är krångliga och att det föreligger ett antal risker för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingens förmåga att tydliggöra under vilka villkor ersättningen ska utgå till en arbetsgivare, leverantör eller anordnare är begränsade.^[36]

Övriga anställningssubventioner

Utöver anställningssubventioner för nyanlända och de fem lönestöden finns även särskilda anställningsstöd för andra ändamål. Många har skapats för att få arbetslösa unga i arbete men har i de flesta fall även utvidgats till att också inkludera nyanlända invandrare. Den senaste uppfinningen vad gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som gäller både för nyanlända och långtidsarbetslösa är så kallade moderna beredskapsjobb. Detta är statliga arbeten som infördes efter flyktingkrisen 2015 men som inte regleras i någon särskild förordning. De är att betrakta som reguljära jobb bortsett från att de kommenderats fram genom ett regeringsbeslut ställt till Arbetsförmedlingen. Ambitionen är att minst 500 personer ska omfattas av moderna beredskapsjobb under 2017 och 5 000 personer fram till 2020.^[37]

Villkoret för att få bidrag för moderna beredskapsjobb är att arbetsgivaren ska vara offentlig och inte ha sagt upp anställda de senaste tolv månaderna. Utöver lönebidraget kan myndigheten ersättas för handledning med 150 kronor per arbetsdag under de första tre månaderna och 115 kronor per dag därefter.^[38] I promemorian från Statsrådsberedningen står det att: ”Sverige behöver fler enkla jobb, men inte sänkta löner. Staten går nu före och skapar moderna beredskapsjobb genom sina myndigheter. Det kommer att vara enkla jobb till goda villkor som ger arbetslivserfarenhet och lön.”^[39] Någon utredning eller något sammandrag av expertutlåtanden genomförs inte.

Beslutet att införa moderna beredskapsjobb har bland annat mött kritik av Christian Holm Barenfeld (M) som i en interpellation pekar på att samtidigt som regeringen hoppas konstruera jobb som det i dagsläget inte finns behov av, så har tillväxten i den relativt enkla RUT-branschen stagnerat.^[40] I stället för att underlätta för marknaden att skapa enkla jobb för nyanlända inom tjänstesektorn väljer alltså regeringen att kommendera fram enkla jobb inom staten. Exempel som tagits upp är att låta anställda inom moderna beredskapsjobb skanna in dokument i statliga arkiv.

Vidare så finns anställningssubventionen som kallas ersättning för extratjänst, som kan erbjudas en offentlig arbetsgivare som inte sagt upp någon anställd på grund av arbetsbrist de senaste tolv månaderna. En sådan tjänst kan tillsättas av en person som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin eller som är nyanländ.

En arbetssökande som saknar arbetslivserfarenhet inom ett yrke men som samtidigt utbildar sig inom yrket kan även anställas i form av traineejobb för vilket arbetsgivaren ersätts med 85 procent av lönekostnaden.^[41] Denna anställningssubvention riktar sig till unga som inte kommit in på arbetsmarknaden. Ytterligare en liknande form av anställningssubvention är yrkesintroduktion. Denna ersättning ges till arbetsgivare som anställer en person som saknar erfarenhet eller är arbetslös. Arbetsgivaren ska då erbjuda handledning eller utbildning. Personen måste antingen vara 15–24 år och sakna erfarenhet, vara över 25 och varit arbetslös i 12 månader, eller vara nyanländ i Sverige sedan max 36 månader. Stödet är baserat på Europeiska kommissionens förordning 651/2014.^[42]

Slutligen finns även subventionen särskilt anställningsstöd. Den har funnits sedan 1997 och kan ges till företagare som anställer en person som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin.^[43] Åtgärden regleras i förordningen (2015:503) om särskilt anställningsstöd.^[44] Jobb- och utvecklingsgarantin är i sin tur ett arbetsmarknadspolitiskt program för ungdomar som lanserades av alliansregeringen under 2007.^[45] Enligt Arbetsförmedlingens senaste arbetsmarknadspolitiska programrapport för 2015 har den genomsnittliga kostnaden per månad för särskilt anställningsstöd ökat från under 8 000 kronor 2010 till 17 604 kronor 2015.^[46] Centerpartiet har bland annat motionerat för att utvidga särskilt anställningsstöd till att också användas för att ge personer med funktionsnedsättning anställningar i den ideella sektorn.^[47]

Det finns även en mängd övriga stöd. Till exempel arbetslivsintroduktion, arbetslivsinriktad rehabilitering, prova-på-plats, starta eget-bidrag, arbetsträning med handledare etcetera.^[48] Eftersom dessa inte är att betrakta som anställningsformer har de uteslutits från sammanställningen nedan.

Tabell 1. Sammanställning av anställningssubventioner

Sammantaget finns i dagsläget tolv olika former av anställningssubventioner. Två av formerna är skapade med utgångspunkt i att få nyanlända invandrare i arbete, men nystartsjobb kan också ges till arbetslösa som inte är nyanlända invandrare. De fem lönestöden har alla att göra med funktionshinder eller nedsatt arbetsförmåga, och de övriga riktar sig till långtidsarbetslösa, ungdomar och nyanlända. Att få en överblick över de olika anställningssubventionerna och vad som skiljer dem åt är oerhört krångligt och någon systematisk sammanställning tillgodoses inte av Arbetsförmedlingen bortsett från i den årliga programrapporten. Värt att notera är att alla anställningssubventioner följer kollektivavtalsregler.

Den senaste i raden av subventioner är även den mest kostsamma hittills per individ. Moderna beredskapsjobb kan bevilja arbetsgivaren bidrag till lön om max 1 140 kronor om dagen jämfört med stöd till funktionshindrade som ligger mellan 500 och 890 kronor om dagen. Som kommer att framgå i forskningsgenomgången i nästa avsnitt så är beredskapsjobb även den form av anställningssubvention som bedöms ha sämst effekter.

Enligt Arbetsförmedlingens rapport Subventionerade anställningar – kartläggning ur ett bransch- och företagsperspektiv har antalet personer på arbetsmarknaden med en subventionerad anställning ökat från 70 000 under slutet av 1990-talet till över 140 000 personer under 2014. Andelen av arbetskraften med subventionerad anställning har därmed ökat till att utgöra 3,3 procent av samtliga anställda. Anmärkningsvärt nog finns de flesta av de subventionerade privata anställningarna inom branscher där enkla jobb utan särskilda kvalifikationer också är vanligt förekommande: restaurangverksamhet, lokalvård, butiker, varuhus och stormarknader, bilserviceverkstäder och taxitrafik. År 2014 togs till exempel 10 500 beslut om subventionerade anställningar inom restaurangverksamhet.^[49]

Forskning kring anställningssubventioner

Svensk forskning

Ungefär 14 procent av den arbetsföra befolkningen inom OECD-länderna har någon form av självrapporterad funktionsnedsättning. Offentliga utgifter för program utformade för människor med funktionsnedsättning är omfattande, för Sveriges del utgjorde denna utgift 4,7 procent av BNP år 2003.^[50] Det innefattar bland annat rehabilitering och är alltså mer än arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det huvudsakliga argumentet för anställningssubventioner från nationalekonomiskt håll har sedan första halvan av 1900-talet kretsat kring att ersätta arbetsgivare för produktionsbortfall kopplat till den reducerade arbetsförmågan hos personer med funktionshinder.^[51] En risk som ofta påtalats är dock att subventioner i sig kan leda till såväl stigmatisering som inlåsningseffekter av att den jobbsökande eller Arbetsförmedlingen sänker sina ambitioner att finna arbete på vanlig väg.^[52]

En studie av Calmfors med flera för Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) från år 2002 drog slutsatsen att AMS-åtgärder under 1990-talskrisen hade positiva effekter på arbetskraftsdeltagandet, men samtidigt orsakade undanträngning av vanliga arbeten. Arbetsmarknadsutbildning, däremot, hade under 1990-talet inte påvisat några positiva effekter för individer vad gäller arbetskraftsdeltagande men skapade heller inga undanträngningseffekter. Studien medger också att AMS-åtgärder ledde till en lägre öppen arbetslöshet men att de ändå bör undvikas som alternativ till arbetslöshetsersättning vid framtida konjunkturnedgångar. De bör också huvudsakligen riktas mot långtidsarbetslösa och inte ungdomar.^[53]

Calmfors med flera sammanställer en grundlig uppteckning av centrala tidigare svenska studier på anställningssubventioner och deras resultat. Trenden är genomgående samstämmig vad gäller studiernas slutsatser. Sehlstedt och Schröder från 1989 drar slutsatsen att rekryteringsstöd har en positiv effekt om de ingår i ett koordinerat program; beredskapsarbeten däremot saknar effekt. Vidare konkluderar Edin och Holmlund (1991) att beredskapsarbeten har en signifikant negativ effekt för den involverade att få ett vanligt arbete, men ökar samtidigt sannolikheten att denne får jobb vid framtida arbetslöshet. En studie av Korpi (1994) drar också den uppenbara slutsatsen att beredskapsarbeten har en signifikant positiv effekt på sysselsättningens varaktighet. Vidare så fastslås av Axelsson med flera (1996) att både AMU, ALU och beredskapsarbete var likvärdiga alternativ, och att ungdomspraktik var att föredra framför samtliga. Harkman med flera (1999) drar en liknande slutsats, och menar att rekryteringsstöd, utbildningsvikariat och API tycks haft positiva effekter för de involverades sannolikhet att få arbete ett år efter åtgärden, medan dessa effekter inte fanns för beredskapsarbete och ALU. Samma slutsats dras även av Carling och Richardson år 2001 och Sianesi år 2002.^[54]

Trots en överväldigande klar bild kring beredskapsarbetenas negativa effekt i forskning från tidigare perioder har regeringen nu återinfört moderna beredskapsarbeten i staten som ett sätt att möta framtida utmaningar med utanförskap som med stor sannolikhet väntar många av de som fått uppehållstillstånd i Sverige sedan flyktingsituationen 2015. Beredskapsarbeten är som bekant också de individuellt sett dyraste subventionerna i repertoaren.

Vidare så menar Calmfors med flera också att subventionerad sysselsättning överlag leder till betydande direkt undanträngning av reguljär sysselsättning, vilket inte gäller för arbetsmarknadsutbildning. Detta framgår av enkätstudier där förmedlare, anordnare och även deltagare har tillfrågats om undanträngningseffekterna. De direkta effekterna är dock mer långtgående än vad som kan fångas av enkätstudier eftersom konkurrenssnedvridningar tränger undan jobb på andra arbetsplatser än den subventionerade.

Ekonometriska studier gör gällande att undanträngningseffekterna är så kraftiga att i regel två vanliga jobb faller bort av tre subventionerade jobb. De studier som Calmfors med flera gått igenom gav heller inget stöd för att den totala arbetslösheten sänks av att arbetsmarknadspolitiska program utökas. Enbart den öppna arbetslösheten påverkas av sådana utökningar. De positiva effekter som finns att finna på individnivå gällde främst starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, API och utbildningsvikariat. För ungdomsprogram förelåg också undanträngningseffekter samtidigt som det saknas stöd för positiva individeffekter.

Slutsatsen att dra från studien av Calmfors med flera är att det finns en konflikt där positiva individeffekter av subventionerade anställningar kringskärs av makroekonomiska undanträngningseffekter. Ju mer den subventionerade anställningen liknar ett vanligt jobb, desto starkare är tendensen för undanträngningseffekter.^[55] Denna slutsats dras även av en senare IFAU-studie av Forslund och Vikström (2011). De program som liknar en ordinarie anställning mest, har bäst individuella effekter för sysselsättningen, men skapar också undanträngningseffekter.^[56]

Sedan studien genomfördes har Sveriges utgifter för den totala arbetsmarknadspolitiken stadigt sjunkit, från 2,5 procent av BNP 1996 till 1,4 procent 2013. Sverige ligger dock långt över OECD-snittet och enbart Danmark spenderar en högre andel av sina offentliga utgifter på arbetsmarknadspolitiska åtgärder, medan Norge ligger på 0,5 procent.^[57] Samtidigt är de subventionerade anställningarna relativt utbredda och närmare vart femte företag hade minst en lönesubvention år 2014 enligt en studie av Eriksson och Pärlemor för Arbetsförmedlingen.^[58]

Tabell 3. Sammanställning av forskningsläget

Internationell forskning

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, så kallade active labour market policies (ALMPs), har länge varit ett omdiskuterat ämne inom nationalekonomin, med stort fokus på Tyskland och nordiska länder. En av de senare mer omfattande internationella studierna genomfördes av Card med flera i The Economic Journal år 2010. De samlade in data från 97 andra forskningsstudier om arbetsmarknadspolitiska åtgärder från 26 olika länder.^[59] Studien fångade alla typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och lade tonvikt vid subventionerade anställningar, såväl offentliga som privata. Uppskattningarna från de 97 studier de gick igenom pekade på att offentliga subventionerade anställningar framstod som relativt ineffektiva.^[60]

Diagram 1 bygger på den data som redovisas av Card med flera, i en tabell som visar andel av totala arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom specifika typer av program. Norden i studien utgörs av Sverige, Norge, Danmark och Finland medan kategorin samtliga innefattar alla 26 länder i studien tillsammans med de länder som listas separat i de andra staplarna.^[61]

Diagram 1. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom olika landgrupper

De nordiska länderna utmärker sig genom att ha störst andel arbetsmarknadspolitiska program vad gäller privata subventionerade anställningar, störst andel tvångsplacering i arbetsprogram, samt att ha störst andel kombinationsåtgärder.

Diagram 2. Långsiktig effekt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder per landgrupp

Diagram 2 bygger på tabell 5 i Card med flera, som summerar estimerade effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på kort (12 månader efter fullgjort program), medellång (24 månader efter fullgjort program) och lång sikt (36 månader efter fullgjort program) mellan de olika landgrupperna. Stapeldiagrammet visar specifikt estimerade effekter av arbetsmarknadspolitiska program på lång sikt. För de nordiska länderna tyder effekterna på 46,7 procent insignifikant effekt och 40 procent signifikant positiv effekt.

Detta innebär att en överväldigande majoritet av de studier som estimerat effekterna på nordiska arbetsmarknadsprogram visar på en insignifikant effekt, det vill säga skattepengar har spenderats på långsiktigt effektlösa program. Då ska även nämnas att de långsiktiga effekterna är de som har minst andel signifikant negativa resultat, där siffran på kort sikt rör sig mellan 16,6 och 30,5 procent negativa resultat mellan de olika landgrupperna.

De länder som lyckats bäst, och de praktiskt taget enda exemplen på en dominerande grad av signifikant positiva resultat, rör sig om de kortsiktiga och medellånga effekterna av program som de anglosaxiska länderna genomfört. Dessa har haft 66,7 procent signifikant positiva effekter. De långsiktiga effekterna av de tysktalande ländernas program har också nått 60,9 procent signifikant positiva effekter.^[62] De tysktalande ländernas program har till övervägande del, 62,7 procent, rört sig om arbetslivsträning eller kurser, medan de anglosaxiska länderna till 65 procent handlat om arbetslivsträning eller kurser, samt stöd med jobbsökande.

Därav drar Card med flera slutsatsen i sin studie att på kort sikt är den mest framgångsrika åtgärden att erbjuda stöd i jobbsökandet, medan det minst framgångsrika av alla arbetsmarknadspolitiska program är subventionerade offentliga anställningar, vilket exempelvis kan utgöras av statliga beredskapsjobb.^[63] Deras slutsats upprepar den slutsats som även framkommit i studier av Heckman med flera (1999) samt Kluve och Schmidt (2002). Värt att notera är att de nordiska länderna har minst andel av den mest effektiva åtgärden, stöd med jobbsökande, av alla landgrupper.

Slutsatser och förslag

Den slutsats man kan dra av tidigare forskning är att subventionerade anställningar i Sverige kan ha positiva individeffekter för de som deltar i åtgärderna, men samtidigt leder till undanträngning av riktiga jobb. Tidigare studier har visat att det handlar om kraftiga negativa effekter: på tre subventionerade anställningar trängs två ordinarie anställningar undan. Svensk forskning visar också att ju mer åtgärden liknar ett vanligt arbete, desto starkare är undanträngningseffekterna och inlåsningseffekterna. Det vill säga, personen fastnar i en subventionerad anställning även efter att åtgärden inte längre är nödvändig.

Vad gäller internationell forskning så har Card med flera i en sammanställning av 97 olika studier dragit slutsatsen att offentliga subventionerade anställningar är den mest ineffektiva av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder, medan stöd med jobbsökande är den mest effektiva metoden. De nordiska länderna utmärker sig emellertid genom att ha minst andel stöd med jobbsökande.

I Sverige finns i dag minst tolv olika subventionerade anställningar. Många av dessa anställningsformer överlappar varandra. Det är anmärkningsvärt att regeringen nyligen uttalat ambitionen att ha 5 000 personer i statliga beredskapsjobb vid 2020. Vad forskningen visar är att statliga beredskapsjobb är den minst framgångsrika av alla former av anställningssubventioner.

Sverige borde i stället se över huruvida subventionerade anställningar över huvud taget ska finnas för människor som inte har ett funktionshinder, givet hur denna arbetsmarknadspolitik fungerat. Regeringen bör fråga sig om det inte finns enklare metoder för att få människor i arbete, till exempel genom att utöka RUT-branschen eller sänka arbetsgivaravgifter och skatt på arbete. Eftersom studier tidigare visat att de som får ett statligt beredskapsjobb i regel återgår till arbetslöshet efter att åtgärden är klar så uppkommer frågan vilken typ av kompetens som personen då tillskansat sig under sin tid i ett modernt beredskapsjobb? Att lära sig att skanna dokument på en statlig myndighet kan knappast sägas vara ett framtidsyrke för den som i övrigt saknar den utbildning som krävs för att ta på sig andra arbetsuppgifter, givet att det moderna beredskapsjobbet är skapat genom kommendering och inte svarar för ett faktiskt behov inom myndigheten.

Det förslag som framfördes av Almega år 2014 tål därför att upprepas. Dagens system med lönesubventioner behöver förenklas. Lönebildningen på arbetsmarknaden måste ligga på en nivå som möjliggör inträde även för personer med låg utbildning och låg produktivitet. Annars riskerar dessa människor att fastna i ett permanent utanförskap. Det bör även övervägas huruvida marknadsanpassade yrkesutbildningar kan utformas genom privat–offentliga partnerskap. Arbetsmarknads- och yrkesutbildning har visat sig ha svaga effekter på kort sikt om de används för att dämpa en konjunkturnedgång, däremot kan de ha bra effekter på längre sikt. De skapar inte heller några undanträngningseffekter.

Huvudsakligen bör fokus ligga på att få människor i arbete i privat regi. Såväl en subventionerad som osubventionerad anställning i offentlig sektor är i förlängningen ett skattefinansierat arbete. Sveriges fokus kan inte i varje sammanhang utgå från möjligheten att utöka den offentliga sektorn, med medföljande skattehöjningar och en högre försörjningskvot för det privata näringslivet. Enbart det privata näringslivet kan i längden skapa meningsfulla och verkliga försörjningsmöjligheter för människor, varvid de kan bryta sitt utanförskap.

Noter

1. Europeiska Kommissionen (2016). ↑
2. Jansson (2014). ↑
3. Angelov & Eliason (2014b). ↑
4. Arbetsmarknadsdepartementet (2016). ↑
5. Card et al (2010); Angelov & Eliason (2014b). ↑
6. Proposition 2015/16:1. ↑
7. Arbetsförmedlingen (2016). ↑
8. Kaldor (1936). ↑
9. Angelov & Eliason (2014b), sid 8. ↑
10. SOU 1975:82, sid 69. ↑
11. Angelov & Eliason (2014b), sid 8. ↑
12. Calmfors et al (2002), sid 24. ↑
13. SFS 2006:1494. ↑
14. Riksrevisionen (2013), sid 5. ↑
15. Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2013/14:AU10. ↑
16. SFS 2006:1481. ↑
17. Arbetsförmedlingen (2016), sid 90. ↑
18. Riksrevisionen (2013), sid 11, 33. ↑
19. Interpellation 2007/08:299. ↑
20. Interpellation 2007/08:547. ↑
21. Interpellation 2015/16:182. ↑
22. Ds 2016:14. ↑
23. Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2016/17:AU4. ↑
24. Angelov & Eliason (2014b), sid 6-7. ↑
25. Interpellation 2012/13:422. ↑
26. SOU 2012:31. ↑
27. Arbetsförmedlingens faktablad. Trygghetsanställning. ↑
28. SFS 2011:1560. ↑
29. SOU 2012:31. ↑
30. Arbetsförmedlingens faktablad. Utvecklingsanställning. ↑
31. Proposition 1977/78:30. ↑
32. Angelov & Eliason (2014b), sid 7. ↑
33. Arbetsförmedlingens faktablad. Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare. ↑
34. Interpellation 2015/16:598. ↑
35. Svar på skriftlig fråga 2004/05:959. ↑
36. SOU 2014:16, sid 18. ↑
37. Regeringsbeslut A2016/02180/A. ↑
38. Arbetsförmedlingens faktablad. Lönebidrag. ↑
39. Statsrådsberedningen (2016). ↑
40. Interpellation 2016/17:161. ↑
41. Arbetsförmedlingens informationsblad. Traineejobb. ↑
42. Ibid. ↑
43. SFS 1997:1275. ↑
44. SFS 2015:503. ↑
45. SFS 2007:414. ↑
46. Arbetsförmedlingen (2016), sid 85. ↑
47. Motion 2014/15:2771. ↑
48. Arbetsförmedlingen (2016), sid 140–141. ↑
49. Eriksson & Pärlemor (2016), sid 14–16, 23. ↑
50. Angelov & Eliason (2014b), sid 3. ↑
51. Ibid. ↑
52. Calmfors et al (2002), sid 1. ↑
53. Ibid. ↑
54. Ibid, sid 43. ↑
55. Ibid, sid 78–80. ↑
56. Forslund & Vikström (2011), sid 55. ↑
57. Ibid, sid 15; OECD (2017). ↑
58. Eriksson & Pärlemor (2016), sid 5. ↑
59. Card et al (2010), sid 455–458. ↑
60. Ibid, sid 475. ↑
61. Card et al (2010), sid 459. ↑
62. Ibid, sid 462. ↑
63. Ibid, sid 453, 467, 475. ↑

Referenser

Angelov, Nikolay & Eliason, Marcus (2014a), Vilka arbetssökande kodas som funktionshindrade av Arbetsförmedlingen?. Rapport 2014:22. Uppsala: IFAU.

Angelov, Nikolay & Eliason, Marcus (2014b), Lönebidrag och skyddat arbete: en utvärdering av särskilda insatser för sökande med funktionshinder. Rapport 2014:24. Uppsala: IFAU.

Arbetsförmedlingen (2016). Arbetsförmedlingens återrapportering – Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2016.

Arbetsförmedlingens faktablad, arbetssökande 2017-02. Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare.

Arbetsförmedlingens faktablad, arbetsgivare 2017-03. Trygghetsanställning.

Arbetsförmedlingens faktablad, arbetssökande 2017-03. Utvecklingsanställning.

Arbetsförmedlingens informationsblad, arbetsgivare 2016-11. Traineejobb.

Arbetsförmedlingens årsrapportering (2016). Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2015.

Arbetsförmedlingens årsrapportering (2016). Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2015.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2013/14:AU10. Subventionerade anställningar för nyanlända.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2016/17:AU4. Nya benämningar på lönestöd.

Arbetsmarknadsdepartementet (2016), Uppdrag avseende moderna beredskapsjobb i staten. Regeringsbeslut A2016/02180/A.

Axelsson, Roger & Löfgren, Karl-Gustaf (1992), Arbetsmarknadsutbildningens privat- och samhällsekonomiska effekter. EFA-rapport 25, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Calmfors, Lars, Forslund, Anders, & Hemström, Maria (2002), Vad vet vi om den svenska arbetsmarknadspolitikens sysselsättningseffekter?. Rapport 2002:8. Uppsala: IFAU.

Card, David, Kluve, Jochen, & Weber, Andrea (2010), Active labour market policy evaluations : a meta-analysis. The Economic Journal, November, 120: 452–477.

Carling, Kenneth & Richardson, Katarina (2001), The relative efficiency of labor market programs: Swedish experience from the 1990’s. Working Paper 2001:2. Uppsala: IFAU.

Europeiska kommissionen (2016). European semester thematic fiche: Employment incentives. 2016 May. Hämtad 2017-04-07: <http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/2016/employment_incentives_201605.pdf>

Ds 2016:14. Förtydliganden av lönestöden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Edin, Per-Anders & Holmlund, Bertil (1991), Unemployment, vacancies and labour market programmes: Swedish evidence, i Schioppa, Fiorella Padoa (red), Mismatch and labour mobility. Cambridge University Press.

Eriksson, Jan, & Pärlemor, Linda (2016), Subventionerade anställningar : kartläggning ur ett bransch- och företagsperspektiv. URA 2016:5. Stockholm: Arbetsförmedlingen.

Forslund, Anders & Vikström, Johan (2011), Arbetsmarknadspolitikens effekt på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt. Rapport 2011:7. Uppsala: IFAU.

Harkman, Anders, Johansson, Anna & Okeke, Susanna (1999), Åtgärdsundersökning 1998 : åtgärdernas effekter på deltagarnas sysselsättning och löner. Ura 1999:1. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Heckman, James, LaLonde, Robert & Smith, Jeffrey (1999), The economics and econometrics of active labor market programs. I: Ashenfelter, Orley & Card, David (red), Handbook of labor economics. Vol 3A. Amsterdam: Elsevier Science BV.

Interpellation 2007/08:299. Om misslyckande för nystartsjobben.

Interpellation 2007/08:547. Om möjligheterna till nystartsjobb och heltidsarbete för deltidsarbetslösa.

Interpellation 2012/13:422. Lönestöd som slår ut ordinarie jobb, lönebidrag och företag.

Interpellation 2015/16:182. Nystartsjobb i småföretag.

Interpellation 2015/16:598. Översyn av Samhall.

Interpellation 2016/17:161. Statliga beredskapsjobb.

Jansson, Li (2014), Vägar till en inkluderande arbetsmarknad. Stockholm: Almega.

Kaldor, Nicholas (1936), Wage subsidies as a remedy for unemployment. Journal of Political Economy, 44(6):721–742.

Kluve, Jochen & Christoph M. Schmidt (2002), Can training and employment subsidies combat European unemployment?. Economic Policy, 35: 409-448.

Kluve, Jochen (2014), A review of active labour market programmes with a focus on Latin America and the Caribbean. Working paper no 9. Geneva: International Labour Office, Research Department.

Korpi, Tomas (1994), Employment stability following unemployment: evidence of the effect of manpower programs for youth. I: Escaping unemployment – Studies in the individual consequences of unemployment and labor market policy, doktorsavhandling, Sofi nr. 24, Stockholms universitet.

Motion 2014/15:2771. Särskilt anställningsstöd för personer med funktionsnedsättning i den ideella sektorn.

OECD (2017), Data on active labour market policies – public expenditure on activation policies in 2013. Hämtat 2017-04-07, <http://www.oecd.org/employment/activation.htm>.

Proposition 1977/78:30. Skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m. m.

Proposition 2015/16:1. Förslag till statens budget för 2016.

Riksrevisionen (2013), Ett steg in och en ny start : hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända?.

Sehlstedt, Kjell & Schröder, Lena (1989), Språngbräda till arbete? En utvärdering av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete. EFA-rapport Nr 19, Arbetsmarknadsdepartementet: Stockholm.

SFS 1997:1275. Förordning om anställningsstöd.

SFS 2006:1481. Förordning om stöd för nystartsjobb.

SFS 2006:1494. Kreditering på skattekonto av stimulans till arbetsgivare för nystartsjobb.

SFS 2007:414. Förordning om jobb- och utvecklingsgarantin.

SFS 2011:1560. Förordning om statsbidrag till kostnader för verksamheten Kulturarvslyftet.

SFS 2015:503. Förordning om särskilt anställningsstöd.

Sianesi, Barbara (2001), An evaluation of the active labour market programmes in Sweden. Working Paper 2001:5. Uppsala: IFAU.

Sianesi Barbara (2002), Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed adults during the 1990s. Working Paper No. 2002:5. Uppsala: IFAU.

SOU 1975:81 Organisation för skyddat arbete.

SOU 2012:31 Sänkta trösklar, högt i tak. Arbete, utveckling, trygghet.

SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt.

Statsrådsberedningen (2016), Moderna beredskapsjobb i staten. Promemoria.

Svar på skriftlig fråga 2004/05:959. Om Samhall.