Småstadens skönhet – riv DDR-Sverige

Om författaren

Jan Jörnmark är docent i ekonomisk historia och har bland annat skrivit om digitalisering, stadsplanering och bostadspolitik.

Sammanfattning

I början av 1960-talet gick den svenska bruks- och glesbygden in i en lång försvagningsprocess. Trots att det sedan dess genomförts dussintals utredningar och politiska beslut om stöd har mycket litet åstadkommits för att bryta nedgången. Tvärtom har många av de åtgärder som genomförts förvärrat situationen. Allra starkast negativa effekter hade subventionerna till bostadssektorn under 1970- och 1980-talen, vilket gjort att dussintals glesbygdskommuner idag är utrustade med ett illa underhållet och oattraktivt bostadsbestånd. Samtidigt gör dagens lagstiftning att kommunerna hindras från att bygga de nya bostäder som skulle öka deras attraktivitet. Ekonomin är också ett problem för att förnya samhällena: att ta bort de föråldrade bostäderna kräver kapital som många kommuner saknar.

Problemet med det snedvridna samhällsbyggandet har varit tydligt ända sedan åren strax före millennieskiftet och ledde då till inrättandet av olika stödformer för att hjälpa kommunernas allmännyttor. Under 2000-talets första decennium inleddes sedan en ny fas i politiken när de överflödiga bostäderna i stället sågs som en resurs för ökat flyktingmottagande. Stödformerna till kommunerna knöts då till migrationens omfattning. Idag är de stöden borta, men problemen med de åldrande befolkningarna och den svaga utvecklingen av glesbygdens samhällen har fortsatt att förvärras.

Efter decennier av samhällsbyggande som snarast försvagat bruks- och glesbygderna borde det idag vara möjligt att systematisera de disparata statliga stödsystem som redan finns för att utveckla landets mindre och medelstora tätorter, samtidigt som lika systematiska regelförändringar skulle göra det möjligt att utveckla kommunerna på attraktiva sätt. I ett läge där Sverige idag står inför en sannolik återindustrialisering när leveranskedjor söker sig tillbaka till Europa skapas ett behov av att knyta de mindre kommunerna närmre sina regionala centralorter. För att göra det krävs både infrastrukturella investeringar och utveckling av själva samhällena. För att genomföra det kommer både förändringar av lagsystemen som underlättar utveckling i attraktiva lägen och en tydlig strukturering av olika redan existerande stöd att behöva genomföras.

I rapporten analyseras Bollnäs, Borlänge, Filipstad, Hultsfred, Söderhamn och Östra Göinge med hjälp av redskap och material som nyligen blivit tillgängliga. En sammansatt helhetsbild av de sex kommunernas glesbygds- och tätortsdelar presenteras. Beroendet mellan delarna analyseras, tillsammans med de problem och möjligheter kommunerna möter. Det är en mer sammansatt och därför annorlunda bild än vanligt av glesbygden som presenteras. Under de senaste decennierna har många glesbygdskommuner åter börjat öka i befolkning, men bilden av den utvecklingen är komplicerad. De delar av kommunerna som ser den starkaste befolkningsutvecklingen är tätorternas centrala delar, men befolkningstillväxten sker samtidigt som de sociala indikatorerna försämras just där. Glesbygdens centrumkärnor har lägst utbildningsnivåer, inkomster och förvärvsfrekvenser. De har också oproportionellt stora andelar av befolkningen med utländsk bakgrund inte sällan till och med över 50 procent. Den svaga utvecklingen återspeglas i tomma butiksfönster och en urholkad service i de centrala delarna av kommunerna.

I kommunernas glesbygd ser bilden annorlunda ut. De sociala indikatorerna är bättre, men medelåldern är också högre och befolkningsminskningen fortsätter. Den starkare utvecklingen märks också till en viss del i småhuspriserna, där varje kommun har någon tätortsnära del som ser en väsentligt bättre utveckling än tätorten. Det innebär också att köpkraften i kommunerna sprids ut över större områden, vilket försämrar handelns och servicesektorns underlag i tätorterna ännu mer.

Rapporten spårar den här utvecklingens rötter ned till 1950- och 60-talen, när gles- och bruksbygderna gick in i en intensiv strukturomvandlingsprocess, där några nya starka näringsgrenar sällan skapades. Samtidigt bröt en hårt reglerad statlig bostads- och regionalpolitik igenom, vilket gjorde att även utvecklingen av själva samhällena nådde en återvändsgränd. När den ekonomiska tillbakagången intensifierades under krisen i början av 1990-talet blev det därför tydligt att det fanns ett omfattande strukturproblem även i glesbygdens samhällsbyggande. Mängder av vakanser i främst allmännyttans bestånd blev därefter ett växande problem under åren fram till millennieskiftet. De tomma lägenheterna gjorde sedan att glesbygdskommuner blev drivande för en period av mycket aktivt svenskt flyktingmottagande.

Sammantaget har det lett till att kommunerna idag uppvisar en paradoxal bild: stora delar av deras centrala kärnområden domineras idag av resurssvaga befolkningar med utomeuropeiskt ursprung, vilket skapar olika former av integrationsproblem, till exempel i skolorna. I de glesare delarna av kommunerna är däremot en etniskt svensk men också åldrande befolkning dominerande. Fenomenet social dumping har sedan ytterligare försvårat situationen under det senaste decenniet. Allt det skapar svaga kommuner som pressas från flera håll.

Den åldrande befolkningen leder till att ett växande problem med kompetensförsörjning uppstår. Inflyttning är därför nödvändig, men den svaga samhällsbyggnadssituation som rått under lång tid leder i sig till att kommunernas dragningskraft minskar. Det riskerar att bli ett växande problem när en förändrad omvärldsutveckling gör att kommunerna idag för första gången på ett halvsekel står inför en möjlig industriell- och sysselsättningsmässig expansion. Fortsätter de trender som i dag är tydliga kommer att bli mycket svårt att lösa de behov som industri, turist och servicenäringarna kommer att ställa på arbetskraft under de närmaste decennierna.

Rapporten diskuterar hur den attraktivitet som finns skulle kunna utvecklas, men att det också förutsätter att lagstiftningen då behöver hanteras på ett mer flexibelt sätt. Det skulle kunna ge förutsättningar att både utveckla tätorterna och öka dynamiken på deras bostadsmarknader. Men det förutsätter då att det skapas praktiska lösningar för att utveckla samhällenas struktur. Både vad gäller finansiering och lagstiftning faller ansvaret i de fallen på politiker som är verksamma på riksnivå, men det öppnar också för påverkan från kommuner och regioner.

Rapporten analyserar vilka delar av de sex kommunerna som förlorat och vunnit i attraktionskraft under de senaste decennierna. Betydelsen av att de försvagade centrumen utvecklas framstår som tydligt. Det innebär att utvecklingen av centrumkärnorna behöver identifieras i de kommunala översiktsplanerna, varefter en aktiv detaljplanering i samarbete med möjliga exploatörer skulle behöva startas. Behovet av att utveckla strandnära områden i kommunerna framstår också tydligt, vilket lyfter betydelsen av både förändringar av lagstiftningen, men också av ett ökat kommunalt intresse för att utveckla så kallade LIS områden.

Ett betydelsefullt utvecklingsdrag som identifieras i rapporten är att glesbygdskommunerna förändrats på ett avgörande strukturellt sätt under de senaste decennierna. Länge stärktes kommunernas viktigaste tätorter som Filipstad, Hultsfred, Söderhamn eller Bollnäs av att befolkningen i den omgivande glesbygden flyttade in till centralorten. Men redan under 1970- och 1980-talen försvagades den tendensen, både därför att glesbygdens befolkning minskade och för att flyttningarna gick till mer perifera villaområden. Dessa tendenser har under 2000-talet förstärkts, både därför att de yngre befolkningarna minskat till mindre än hälften av vad tidigare har varit, men också för att glesare delar blivit mer attraktiva att bosätta sig i. Det innebär att kommunerna som helhet måste öppna sig mot sina större regioner om de ska kunna attrahera nya invånare.

En sådan utveckling förutsätter en helhetssyn på hela den diversitet som finns inom kommunerna, samtidigt som den fångar upp de avgörande delarna i den regionala utvecklingen. Rapporten lyfter i det sammanhanget de tyska Integrierte Stadtentwicklung Konzept (ISEK) som ett möjligt medel för att uppnå denna helhetssyn. Erfarenheterna från Tyskland för denna typ av planer har varit mycket goda.

Den här rapporten är den första större svenska studie som genomförts med samma analysmodell som de tyska ISEK. De sex kommuner som har valts ut befinner sig i olika delar av landet av landet och har en näringsmässig struktur som innehåller både jord- och skogsbruk samt industri. De skapar därmed ett representativt tvärsnitt på landets glesbygdskommuner.^[1] Kommunerna har brutits ned i mindre delar genom att använda de Demografiska statistikområden som skapats av SCB och som gör det möjligt att föra data tillbaka till 2010. Den datan har när det varit möjligt kompletterats med data från Värderingsdata för fastighetspriser och befolkningsdata från äldre Folk- och Bostadsräkningar.

Det innebär att en rapport för första gången i ett svenskt sammanhang analyserar kommuner i delar, snarare som homogena enheter. Styrkan med det angreppssättet framgår från tyska ISEK, och blir inte mindre tydlig när svenska kommuner analyseras. På lång sikt ser man hur de glesare delarna av dem förlorade i styrka redan under 1950-talet. Det innebar också att centralorterna stärktes, men den utvecklingen försvagades under 1970- och 80-talen. Den socioekonomiska försvagningen av tätorterna har sedan förstärkts under 2000-talet, när å andra sidan glesbygdsdelarna av kommunerna återvunnit attraktivitet bland ekonomiskt starkare hushåll. Det har skapat samma tydliga tendenser till fragmentisering och sönderfall i samhällsbyggandet som blev drivande för de tyska reformerna år 2000-2002 (se avsnittet Den Tyska planeringsmodellen).

1. Den tyska modellen har fungerat lika bra i både större och mindre städer. Det väsentliga är att stadsrummet bryts ned i analyserbara delar av lämplig storlek. ↑