Du använder en utdaterad webbläsare som inte längre stöds. Vänligen uppgradera din webbläsare för en bättre upplevelse av timbro.se
Rapporter
Skatter

Kommunalråd utan ansvar

Varje år omsätter Sveriges kommuner ungefär 500 miljarder kronor. De har ett stort ansvar för landets utmaningar: skola, bostäder, jobb och företagsklimat. En viktig förutsättning för kommunernas arbete är det kommunala utjämningssystemet. Rapportförfattarna analyseras det kommunala utjämningssystemet och kommer fram till att systemets konstruktion undergräver kommunernas drivkrafter att ta ansvar för den ekonomiska utvecklingen. De visar också hur systemet kan reformeras för att minska skatteslöseriet och skapa förutsättningar för strukturella reformer såsom utbildningssatsningar och förbättrade villkor för företagande.

Ladda ner (PDF) 707,7 KB

Sidor: 39

ISBN: 978-91-7703-042-3

kua-framsida
Kommunalråd utan ansvar – Hur statens utjämningssystem befriar kommunerna från 95 procent av jobbet

Sammanfattning

Varje år omsätter Sveriges kommuner ungefär 500 miljarder kronor. De har ett stort ansvar för landets utmaningar: skola, bostäder, jobb och företagsklimat. Trots att Sverige är ett av Europas mest glesbefolkade länder saknar vi 700 000 bostäder till 2025 och få länder har tappat så mycket i PISA-undersökningarna som Sverige de senaste åren. Pressen på kommunerna att få invånarna i arbete har dessutom ökat drastiskt i och med flyktingkrisen. I den här rapporten visar vi att det kommunala utjämningssystemet är en viktig förklaring till att många kommuner misslyckas med sitt uppdrag. Genom att kompensera kommuner som agerar dåligt, och ta av kommuner som agerar ansvarsfullt, undergräver det kommunala utjämningssystemet drivkrafterna för kommunpolitikerna att ta ansvar.

Vi kan konstatera att:

  • Det kommunala utjämningssystemet har en marginaleffekt på 95 procent för Sveriges kommuner. Det betyder att en kommun som ökar sina skatteintäkter genom att fler arbetar bara får behålla 5 procent av pengarna. Resten omfördelas till kommunkollektivet. Om en kommun lyckas höja snittinkomsten per invånare från 200 000 till 300 000 kommer de ändå bara få 1 250 kronor mer per invånare i skatteintäkt. Incitamenten är svaga för att bedriva en tillväxtpolitik.
  • Men kommuner straffas inte bara om de gör rätt. De kompenseras också om de gör fel. Om en kommun för en politik som minskar skatteintäkterna får de bara bära runt 5 procent av kostnaden själv. I vissa kommuner, såsom Sundbyberg och Österåker, är marginaleffekten över 100 procent. Där förlorar kommunen pengar på att en person går från att leva på bidrag till att arbeta.
  • Sverige hade innan skattereformen 1990 marginaleffekter för löntagare som liknar de som kommunalråden lever under. Det systemet beskrevs som ”perverst” och gjorde Sverige till ”ett land av fifflare”. Sedan dess har de flesta regeringar i Sverige arbetat med att få ner marginaleffekterna. Det är dags att göra detsamma för kommunerna.
  • Det kommunala utjämningssystemet leder i dag till att kommunpolitiker prioriterar prestigeprojekt såsom stora arenor och badhus framför strukturella reformer. Det leder också till en press uppåt på kommunalskatterna, eftersom vinsten av en skattehöjning tillfaller kommunen samtidigt som samma kommun kompenseras för de negativa ekonomiska effekterna högre skatter har för företagande. Sedan år 2000 har den genomsnittliga kommunalskatten ökat från 30,4 till 32,1 procent (år 2016).1
  • Den internationella forskning som finns kring utjämningssystem som liknar det svenska visar att effekten är minskad tillväxt och högre skatter. Tyvärr har de statliga utredningar som gjorts bortsett från dessa problem.
  • I den här rapporten föreslår vi ett mer rättvist utjämningssystem som bygger på att kommunen får en schablonersättning utifrån sina förutsättningar, istället för att ha ett mål om total utjämning. Vår modell bygger på kommunernas demografi. Utifrån åldersfördelning, andel studenter, befolkningsstorlek i arbetsmarknadsregionen, andel utrikesfödda, andel med högre utbildning och kommuntyp skattas en kommuns förväntade inkomst och utjämningen sker efter det. På så sätt utjämnas kommuners förutsättningar för att lyckas, men de har alla incitament att öka sina intäkter.
  • Vårt system skulle minska skatteslöseriet och skapa förutsättningar för strukturella reformer såsom utbildningssatsningar och förbättrade villkor för företagande.

Inledning

Kommunerna har ett stort ansvar för många av Sveriges största utmaningar, inte minst för en bättre skola och fler jobb. Eftersom kommunen finansierar sin verksamhet via kommunalskatten borde den ha starka incitament att ta beslut som ökar deras skatteintäkter. Men det kommunala utjämningssystemet förstör denna drivkraft eftersom kommunerna i många fall inte tjänar på att driva sund ekonomisk politik. Eftersom systemet strävar efter nästan fullständig ekonomisk utjämning behöver landets kommunpolitiker inte ta ansvar för sina beslut och det kan till och med vara direkt oansvarigt att bedriva en tillväxtfrämjande politik eftersom bidragen sjunker relativt mer än de potentiella intäkterna kan öka.

Kommuners förutsättningar skiljer sig åt både på inkomst- och utgiftssidan. Det innebär att om kommunerna skulle lämnas helt åt att finansiera sina egna verksamheter så skulle det uppstå stora skillnader mellan dem. Det kommunala utjämningssystemets mål är att motverka detta genom att via staten skjuta till 90 miljarder till landets kommuner och landsting, samt omfördela ytterligare 17 miljarder från de 11 rikaste kommunerna samt Stockholms landsting till resten av landet.2 År 2017 kommer det för första gången överstiga 100 miljarder kronor. Pengarna fördelas inte jämnt, utan tanken är att utjämna för kommuners och landstings olika förutsättningar.

Utjämning av förutsättningar är också vad som oftast står i fokus när politiker försvarar systemet.3 Dagens system går dock mycket längre än så. I dag kompenseras kommuner nästan fullt ut för både skillnader i inkomst och många kostnader som de både kan och är skyldiga att påverka. Som det ser ut i dag får kommuner inte bara ersättning för 95 procent av skatteminskningen av att en person blir arbetslös, de ersätts även för hela kostnaden för socialbidrag plus kringkostnader (om personen inte får a-kassa, vilket också betalas av staten). Det finns ingen vinst i att kommuner ska tävla om att attrahera personer i arbetsför ålder, framför barn och pensionärer. Därför är det rimligt att kostnader för till exempel fler barn eller nyanlända i någon utsträckning fördelas över alla kommuner. Däremot är det kommunernas ansvar att skapa förutsättningar för företagande och att hjälpa personer utanför arbetsmarknaden, men som det ser ut i dag kompenseras kommuner nästan helt även för sådana skillnader.

När staten eller andra kommuner står för finansieringen av arbetslöshetsersättning, försörjningsstöd och minskat skatteunderlag, samtidigt som kommunens agerande påverkar sysselsättningen lokalt skapas en situation där en aktör tar besluten medan någon annan betalar. Det gör att det för många kommuner kan vara direkt oansvarigt att satsa på vuxenutbildning, sänka skatten eller prioritera högre sysselsättning och tillväxt på andra sätt. Hela kostnaden för den typen av politik får bäras av kommunen och dess invånare, medan den ekonomiska vinsten nästan helt äts upp av utjämningen.

Konsekvensen är en obalans där kommuner kommer undan med att konsekvent prioritera annat medan själva förutsättningen för offentlig verksamhet, att folk jobbar och betalar skatt, i stort kan ignoreras. Det gör också att kommuner ibland helt enkelt inte har råd att driva vad de vet är bra politik.

Tänk att en kommun skulle vilja dekorera en central gågata genom att ställa ut stora blomkrukor för att det ligger i linje med kommunens självbild som en blomsterstad. På ett ställe har en populär restaurang en uteservering som är i vägen för de planerade krukorna. Kommunen beslutar därför att minska deras uteservering med två meter, vilket leder till färre sittplatser och därmed lägre intäkter för restaurangen. Som följd avskedar de en servitör med en månadslön på 22 000 i månaden. Utöver att en person mister jobbet och att staten förlorar skatteintäkter, innebär det en minskning av inbetald kommunalskatt på 50 000 kronor per år.4 Om vi antar att personen sedan går över till socialbidrag innebär det ytterligare en kostnad för kommunen på 87 000 kronor per år. Totalt innebär det att kommunens eget budgetutrymme minskar med 137 000 kronor om året.5

Vad skulle konsekvensen bli för kommunen? Genom inkomstutjämningen ersätts kommuner med 95 procent av minskningen i kommunalskatt. Det innebär att av minskade intäkter på 50 000 behöver kommunen bara stå för ynka 2 500 kronor. Kostnadsutjämningssystemet ersätter kommuner för en uppskattad kostnad för att ha en socialbidragstagare vilket är hela kostnaden för själva bidraget plus cirka 30 procent för kringkostnader, vilket tillsammans uppskattas till 87 000 kronor om året. Kostnaderna för det drabbar på så sätt inte kommunen alls utan får i stället bäras av andra kommuner. Totalt blir det som borde vara en förlust på 137 000 kronor om året bara 2 500 kronor kvar för kommunen att bekymra sig om.

Ett annat exempel är investeringar i vuxenutbildningen i syfte att få fler i arbete.6 Det är kommunen som skulle få stå för hela kostnaden för en sådan satsning, medan den ökade skatteintäkten skulle ätas upp till 95 procent av minskade bidrag. Anta att en kommun kan lägga 100 000 kronor på att utöka antalet komvuxplatser och på så sätt få ytterligare en person i arbete som annars hade gått arbetslös. Med samma lön och socialbidragskostnader som i förra exemplet skulle investeringen betala tillbaka sig på bara ett år för kommunen om det inte fanns någon utjämning alls. Utan inkomstutjämningen men med kostnadsutjämning skulle det betala tillbaka sig på två år för kommunen. Med nuvarande system krävs det femtio år. I förslaget vi lägger skulle kommuners ekonomiska incitament inte påverkas av inkomstutjämningen. Därför skulle en sådan investering betala tillbaka sig på två år i stället för femtio.

Utjämningssystemet skapar en inlåsning där kommuner med låga inkomster uppmuntras att prioritera andra saker än högre sysselsättning. Precis som bidrag till personer kan hålla fast dem i utanförskap genom att göra arbete olönsamt, skapar det kommunala utjämningssystemet en situation där viktiga investeringar blir olönsamma och där fattiga kommuner uppmuntras profilera sig med annat än gott företagsklimat och många arbetstillfällen. Effekten blir att skillnader mellan kommuner förstärks, vilket även internationella studier visat.7 Dagens system är på så sätt en fattigdomsfälla där fattiga kommuner inte gynnas av att föra god politik, samtidigt som någon annan betalar för deras dåliga beslut.

Sedan slutet på 1980-talet har marginaleffekterna för individer och företag aktivt arbetats ned, vilket kraftigt ökat drivkrafterna för arbete och tillväxt. För kommuner som beslutar om cirka 10 procent av BNP kvarstår samtidigt något som tangerar pomperipossaskatterna8 då de i dag har marginaleffekter på runt 95 procent på ökade inkomster. I kapitlet ”Ett bättre system” visar vi också att det finns alternativ till dagens system som nästan helt tar bort dessa marginaleffekter, utan att skapa stora orättvisor mellan kommuner. Det sker genom att omfördelningen baseras på demografiska faktorer som kommuner har svårt att påverka, i stället för som i dag inkomster.

I rapporten redogör vi mer i detalj för hur systemet fungerar, tillsammans med en diskussion av de olika delarnas konsekvenser och utfall. Det följs av en genomgång av tidigare studier och utredningar av ämnet och avslutas med vårt alternativa system. I rapporten diskuteras framförallt kommuner och inte landsting, men systemet är uppbyggt på i princip samma sätt, omfördelningen är ungefär lika stor och de principiella argumenten är desamma.

Den kommunala skatteutjämningen

Hela det kommunala utjämningssystemet kan sammanfattas med ett citat från regeringens hemsida.

Systemet för kommunalekonomisk utjämning ska skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvudsak spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar.9

Skillnader i skatt ska alltså enbart bero på effektivitet, service- och avgiftsnivå i kommunerna, och inte på strukturella förutsättningar. Vad som är strukturella förutsättningar (och därmed inte ska behöva påverka kommunerna) måste anses vara just de parametrar som systemet kompenserar för. De innefattar allt ifrån andelen skolbarn och pensionärer, till hur många som går på socialbidrag och skatteintäkterna i kommunen. Utgångspunkten för systemet är alltså att kommuners ekonomi inte ska påverkas av sysselsättning, lönenivå eller företagsklimat. Den ambitionen speglas som vi ska se tydligt i systemets faktiska utformning.

Systemet finansieras av staten som skjuter till 90 miljarder kronor, samt av 11 kommuner och Stockholms läns landsting som betalar in totalt drygt 6 miljarder årligen. Utjämningen sker därmed till största del genom att olika kommuner får olika mycket pengar av staten och inte genom att pengar flyttas mellan kommuner.

Att staten skjuter till så mycket pengar beror bland annat på att det anses bättre att en del av kommunernas åtaganden finansieras med de statliga skatterna och syftar till att kommuner och landsting ska kunna klara sina åtaganden utan att behöva ha för höga skatter.10 Det är alltså pengar som staten skjuter till kommuner och landsting för att de ska klara av de uppgifter som riksdagen ålagt dem. Man kan även misstänka att det ligger rent politiska skäl bakom: det är lättare att försvara en utjämning om det ser ut som att nästan alla kommuner är vinnare.

Tidigare fördelades också pengarna från staten separat från utjämningssystemet. 2004 ändrades dock förfarandet till dagens, vilket innebär att kommunerna bara får se nettot av de två systemen. Det gör att enbart 11 kommuner, i stället för 87, betalar till utjämningssystemet vilket döljer omfördelningen som faktiskt sker.

Utjämningssystemets olika delar

Det kommunala utjämningssystemet består av fem delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag samt regleringsbidrag/-avgift. Inkomstutjämningen utgör den överlägset största delen och syftar till att utjämna effekten av att kommuner skiljer sig åt i sysselsättning och lönenivå. Kostnadsutjämningen är näst störst och ska utjämna för att kommunerna kan ha olika stora kostnader, exempelvis om oproportionellt många barn eller gamla bor i kommunen. Strukturbidraget omfattar drygt en miljard och är av regionalpolitisk karaktär. Införandebidraget är ett tillfälligt mindre övergångsstöd till kommuner som förlorade på senaste omläggningen av systemet. Slutligen finns regleringsbidraget/-avgiften som bara ser till att systemet summerar korrekt.

kommunalrad_utan_ansvar-tab2
Tabell 1. Inkomst- kostnadsutjämningens omfattning år 2016. Källa: SCB:

Vart går pengarna?

De kommuner som i dag får ta emot störst stöd per boende är Bjurholm, Vilhelmina och Åsele. De får alla över 26 000 kronor per invånare och år, vilket motsvarar drygt hälften av en genomsnittlig kommunbudget som brukar ligga på runt 50 000 kronor per person.

kommunalrad_utan_ansvar-tab3
Tabell 2. Utjämning per invånare för utvalda kommuner år 2016. Rankning uppifrån. Källa: SCB.

Många av kommunerna som får mest stöd är just mindre kommuner, ofta i norr. Men det finns undantag. Till exempel får Malmö och Eskilstuna 14 270 kr respektive 13 449 kr per invånare. Anmärkningsvärt är att de framförallt får pengar genom inkomstutjämningen. De har alltså inte större kostnader, utan främst väldigt låga inkomster. I tabellerna nedan redovisas de kommuner som får mest pengar per invånare tillsammans med Malmö och Eskilstuna.


Tittar man på totala summor i stället för per invånare ligger Malmö och Göteborg överlägset i topp med 4,5 respektive 2,5 miljarder var i bidrag.Tabell 2. Utjämning per invånare för utvalda kommuner år 2016. Rankning uppifrån. Källa: SCB.

Det finns i dag 11 kommuner och ett landsting som inte får del av de statliga pengarna alls, utan betalar in till systemet. Landstinget är Stockholms läns landsting och kommunerna finns redovisade i tabellen nedan.

kommunalrad_utan_ansvar-tab4
Tabell 3. De kommuner som betalar in till utjämningssystemet. Kronor per invånare.
Källa: SCB. 1. Totalt från alla systemen, inte bara inkomst- och kostnadsutjämningen

Värt att notera i tabellen är att Danderyd och Lidingö för stora summor i kostnadsutjämning, medan Solna betalar. Det beror framförallt på att Danderyd och Lidingö har många barn i skolålder samt många äldre, medan Solna har långt under snittet.

Omfördelning mellan kommuner och regioner

Då staten skjuter till stora summor pengar kan man inte bara utgå från vilka som får respektive betalar in pengar till systemet för att se vilka som vinner eller förlorar på det. I stället bör man titta på hur mycket mer eller mindre en kommun får jämfört med om de statliga pengarna delats ut utan omfördelning. Om det statliga bidraget skulle delas ut med lika mycket per person, oberoende kommun, skulle det innebära 6 517 kronor per kommuninvånare, och 2 598 kronor per invånare i landsting år 2016. Med det som norm är det 87 kommuner och 3 landsting som förlorar på omfördelningen, det vill säga får mindre än snittet.

Den totala omfördelningen är 20,4 miljarder kronor mellan kommuner och 15,3 miljarder kronor mellan landstingen. Merparten av de summorna står Stockholmsområdet för vilket, jämfört med ett rakt bidrag, bidrar med drygt 20 miljarder årligen. Bara de bosatta i Stockholms stad bidrar med nästan 9 miljarder, vilket är att jämföra med kommunens budget som ligger på 38 miljarder. Hade staten fördelat sitt stöd jämnt hade alltså Stockholms stads budget ökat med 24 procent.11

Omfördelningen kan delas upp på lokal och nationell omfördelning där man skiljer på pengar som flyttas mellan närliggande kommuner, och omfördelningen mellan olika delar av landet. Att kommuner med gemensam arbetsmarknad ska dela på delar av sina kostnader och inkomster är en bra princip. Ofta har de kommunerna också en delad befolkning som över tid flyttar mellan kommungränserna och som ser allt som en sammanhängande region. Om två kommuner i praktiken har en gemensam arbetsmarknad och gemensam välfärd vore det orimligt om kommunen där människorna är skrivna får alla skatteintäkter medan kommunen som står för välfärden eller arbetsplatserna får ta en större del av kostnaderna.

sweden_la-region_coloured
Bild 1. Sveriges uppdelning i lokala arbetsmarknadsregioner.  Källa: Wikimedia Commons.

Statistiska centralbyrån delar in Sverige i 73 lokala arbetsmarknadsregioner där den absoluta merparten av befolkningen jobbar inom regionen. Mellan dessa omfördelar systemet år 2016 17,6 miljarder, medan 2,8 miljarder förflyttas runt inom de arbetsmarknadsregionerna. Det innebär alltså att enbart 14 procent av omfördelningen sker inom lokala arbetsmarknadsregioner.12 Att omfördelningen skulle finnas till för att utjämna för att personer arbetar i en kommun men bosätter sig i en rikare kranskommun, till exempel Lomma utanför Malmö eller Lidingö utanför Stockholm, stämmer alltså inte. Den lokala omfördelningen förklarar inte någon större del av den totala omfördelningen.

Inkomstutjämningen

Inkomstutjämningen är den största delen av den kommunala skatteutjämningen. 2016 omfattade den 69 miljarder i bidrag och 6 miljarder i avgifter för kommuner och 30 miljarder respektive 1 miljard för landsting. Syftet är att kompensera för skillnader i inkomst mellan olika kommuner.13 Lönenivåer och sysselsättning ska alltså inte påverka hur mycket skatt en kommun får in per invånare.

kua-inkomstfordelning
Graf 1. Kommunernas intäkter från skatter inklusive (röd) och exklusive (svart) inkomstutjämningen om alla hade medelskattesatsen. Sorterade efter intäkter. Källa: SCB och egna beräkningar.

Inkomstutjämningens utformning

Inkomstutjämningen utgår från vad som kallas skatteutjämningsunderlaget. För en given kommun är det 115 procent av den beskattningsbara inkomst kommunen hade haft om invånarna tjänat som snittet för landet.14 Alla kommuner utom 11 har i dag lägre inkomster än så, och ersätts då med 95 procent av det som saknas för att nå upp dit, multiplicerat med snittet för kommunalskatt i landet.15 De kommuner som har högre inkomster än 115 procent av snittet betalar i stället in 85 procent av det som överstiger, multiplicerat med samma snittskatt.16 På så sätt ser systemet till att alla kommuner har i stort samma möjlighet till att ha samma inkomster oberoende av lönenivå och sysselsättning i kommuner. Värt att notera är att kommuner fortfarande kan påverka sina inkomster genom att höja och sänka skatten. I graf 1 visas skillnaderna i inkomst för kommuner efter utjämningen (om de alla skulle ha snittkommunalskatten).

Grafen visar att i dag har alla kommuner i princip samma intäkt, bortsett från att de kan ha olika skattesatser. De som avviker är de absolut rikaste kommunerna, vilket är att förvänta då dessa ”bara” behöver betala 85 procent av det som överstiger.

kua-tab1
Tabell 4. Olika spridningsmått för kommuners inkomstskillnader per person 2016. Källa: SCB och egna beräkningar.

I tabell 4 redovisas hur inkomstspridningen ser ut innan och efter skatteutjämningen.17

Inkomstutjämningen innebär alltså att en kommun som är nettomottagare i utjämningen och ökar sina intäkter genom högre inkomster bland invånarna förlorar 95 procent av inkomstökningen i minskade bidrag. Om kommunen tillhör de få som betalar så tar staten 85 procent av ökningen i ökade avgifter. Systemet ser på så sätt till att alla kommuner har i princip samma inkomst per invånare. Systemet tar däremot inte hänsyn till vilken skattesats en kommun har, vilket innebär att en kommun får behålla intäkter från höjd skatt, avgifter eller vinst från kommunala bolag. Att kommuner enbart ska påverka sina intäkter genom att höja och sänka skatten är ett uttalat mål med systemets utformning. På regeringens hemsida står det till exempel ”skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvudsak spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå”. Skattesatsen ska alltså sättas efter hur mycket man vill att kommunen ska göra. Däremot ska den inte alls påverkas av tillväxtfrämjande faktorer eller dynamiska effekter som till exempel en välfungerande arbetsmarknad.

Vi illustrerar hur systemet fungerar i praktiken med tre exempelkommuner. För enkelhetens skull antar vi att alla kommuner har samma skatt på 20 procent och att det också är snittet i landet. Vi antar också att snittinkomsten per invånare i landet är 250 000.18

kommunalrad_utan_ansvar-tab5
Tabell 5. Inkomstutjämningens effekter för tre olika kommuner under vissa antaganden (se ovan).

Vad tabell 5 visar är att om den genomsnittliga inkomsten i en kommun ökar från 200 000 till 300 000 kronor per invånare så kommer kommunens inkomst att öka med ungefär 1 250 kronor – även om den inbetalda kommunalskatten ökar med 20 000. Det gäller oavsett om ökningen i snittinkomst beror på högre löner eller högre sysselsättning då snittinkomsten beräknas på alla som bor i kommunen, oberoende av ålder eller sysselsättning.

Kommunernas drivkrafter

Kommuner finansierar och ansvarar för en stor mängd områden – från socialt arbete, sfi och stora delar av arbetsmarknadspolitiken, till grundskola, gymnasium och vuxenutbildning. Men om de misslyckas med sina uppgifter behöver de inte själva bära kostnaderna av sina beslut. Det har flera konsekvenser. Till att börja med innebär det att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar inte lönar sig för kommunen. Att en redan fattig kommun långsiktigt skulle investera i att få fler i arbete kan till och med vara direkt ekonomiskt oansvarigt. Det innebär också att kommuner aktivt kan strunta i att genomföra nödvändiga satsningar, låta någon annan betala för kostnader i form av till exempel socialbidrag och kompensation för uteblivna skatteintäkter, och i stället prioritera annat, som arenabyggen, sponsring av hockeylag eller projekt för att sätta kommunen på kartan.19

Inkomstökningar av ökad sysselsättning eller ökade inkomster i kommunen äts alltså upp i princip helt av utjämningssystemet. En effekt av det är att kommuner enbart kan höja sina intäkter genom att höja skatten, öka sina avgifter eller driva egna bolag. På så sätt orsakar systemet även en press uppåt på kommunalskatterna och skadar ytterligare incitamenten att förbättra kommunens ekonomi.

För kommuner som har en lägre skattesats än snittet kan högre skatteunderlag till och med innebära lägre intäkter då inkomstutjämningen utgår från snittskatten. Högre skatteunderlag innebär då att bidragsminskningen ersätts med skatteintäkter utifrån en lägre skattesats än den bidraget utgår från. I dag är det sex kommuner som har en marginaleffekt över 100 procent. Värst är det för Kävlinge som har en pomperipossaeffekt på 106 procent.20 För varje hundralapp extra de får in i kommunalskatt så förlorar de alltså 106 kronor i minskat stöd.

Inkomstutjämningen skadar således kommuner och landsting genom att göra viktiga investeringar olönsamma, samtidigt som det låter mer framgångsrika kommuner bära kostnaden för de som missköter sig. Det orsakar även en press uppåt på skattetrycket och tillåter misskötta kommuner att vältra över sina kostnader på andra.

Kostnadsutjämningen

Det är inte bara på intäktssidan som kommuner och landsting är olika, utan även när det kommer till vilka kostnader de har. Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna skillnader i kostnader för att utföra kommuner och landstings grundläggande uppgifter. Systemet kompenserar både för skillnader i efterfrågan på vissa tjänster, och mer generella faktorer som skillnad i pris- och lönenivåer.

Kostnadsutjämningens utformning
Kostnadsutjämningen riktar in sig på kommunernas olika förutsättningar till skillnad från inkomstutjämningen som går på utfall. Kostnadsutjämningen kompenserar kommuner för skillnader i fler typer av skillnader. De grupperas i följande kategorier:

  • Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet
  • Förskoleklass och grundskola
  • Individ- och familjeomsorg
  • Äldreomsorg
  • Gymnasieskola
  • Barn och ungdomar med utländsk bakgrund
  • Befolkningsförändringar
  • Bebyggelsestruktur
  • Lönekostnader
  • Kollektivtrafik.

Varje kategori innehåller i sin tur flera delar. Till exempel görs skillnad på ålder i äldreomsorg, och individ- och familjeomsorg innehåller bland annat både socialbidrag, andel boende i miljonprogramsområden21 samt andel lågutbildade. För landsting går man i stället främst på olika kostnader associerade med sjukvård.

Utjämningen sker genom en standardkostnad som varje år beräknas för alla de faktorer som går in i kostnadsutjämningen. Utifrån det beräknas sedan den förväntade kostnaden för varje kommun, vilket jämförs med snittkostnaden i landet. Kommunen ersätts sedan för skillnaden. Till exempel kommer kommun som har en större andel barn i grundskolan än snittet att ersättas för snittkostnaden för att ha de extra barnen, och kommuner med en äldre befolkning kommer få extra ersättning för äldrevården. Har en kommun lägre kostnad per barn i skola än snittet kan kommunen tjäna pengar på att ha fler skolbarn, och tvärtom. Ambitionen är att helt kompensera kommunerna för deras kostnader.

I de flesta fall kan schablonkostnaden beräknas direkt genom att titta på kommunernas faktiska utgifter, men för bland annat individ- och familjeomsorg görs i stället en statistisk skattning för att uppskatta snittkostnaden. Det beror på att de indirekta kostnaderna för personer som går på socialbidrag, och annan hjälp till utsatta, både är stora och i princip omöjliga att utläsa direkt ur kommunbudgeten, till skillnad från exempelvis kostnaden per grundskoleelev.

Kommunernas drivkrafter
Nästan alla parametrar i kostnadsutjämningen utgör sådant som kommuner inte kan, eller borde vilja påverka. Om kommuner till exempel inte skulle ersättas för skillnader i andel äldre eller skolbarn skulle vi lätt kunna hamna i en situation där kommuner försöker påverka vilka som bosätter sig hos dem genom att försöka putta barn, pensionärer och andra olönsamma till andra kommuner. Exempelvis genom att ha för få dagisplatser, undermålig äldrevård eller inte bygga anpassat för andra än rika 35-åringar.

Två viktiga faktorer som kommuner kan påverka är andelen med ekonomiskt bistånd och andelen lågutbildade, vilka räknas in i individ- och familjeomsorg. Genom upplägget med att kostnaden beräknas med en regression ersätts kommuner i dag med hela snittkostnaden för att betala ut ett försörjningsstöd, plus 30 procent extra per person. Det gör att kommuner med lägre omkostnader kan gå plus på att ha socialbidragstagare. Ingen kommunpolitiker skulle antagligen försöka få fram fler socialbidragstagare, men dagens system minskar ändå kraftigt kommuners incitament att ta tag i befintliga problem.

I stort är kostnadsutjämningen väl avvägd, men när den kombineras med en 95-procentig utjämning på inkomstsidan bidrar den ytterligare till att beröva kommunerna på incitament att driva god politik.

Strukturbidraget

kommunalrad_utan_ansvar-tab6
Tabell 6. De fem kommuner med högst strukturbidrag per invånare.

Strukturbidraget är ett mindre bidrag riktat främst till små kommuner. Bidraget består av två delar, en baserat på svagt befolkningsunderlag, och en på näringsliv, sysselsättning eller annan bidragsminskning. Bidraget betalas av staten och går primärt till små kommuner i Västerbotten, Norrbotten och Jämtland, men även Malmö är en av mottagarna. Totalt kostar bidraget drygt 1 miljard kronor 2016 och fördelades på 61 kommuner. Även om bidraget utgör en liten del av den totala kostnaden för utjämningssystemet handlar det om mycket pengar för många kommuner. Fem kommuner fick år 2016 upp mot 5 000 kr per invånare.

Införandebidraget, regleringsbidraget och regleringsavgiften

Införandebidraget är ett övergångssystem som syftar till att ge kommuner som förlorat på tidigare förändringar av utjämningssystemet tid att anpassa sig. I dag omfattar införandebidraget knappt en miljard, och kommer vara helt utfasat till 2019. Största mottagare är framförallt rika kommuner som Sollentuna och Lidingö som får runt 1 000 kronor per invånare eftersom de förlorade mycket pengar vid den senaste omläggningen.

Varje år beslutar riksdagen hur mycket pengar de ska skjuta till landets kommuner genom utjämningssystemet. För att systemet ska summera korrekt på slutet ges alla kommuner ett rakt bidrag per invånare så att alla pengarna går åt, alternativt tas en rak avgift per invånare så att inte budgeten spräcks. Detta kallas regleringsbidrag eller regleringsavgift.

Kommunala utjämningssystemet ger få anledningar till bra politik

Det finns i alla typer av utjämning en avvägning mellan jämlika förutsättningar och korrekta incitament. En stor utjämning kan skapa en likhet i utfall, men straffar dem som sköter sig och skapar dåliga incitament. En liten omfördelning leder i stället till stora skillnader i utfall, vilka alla inte är motiverade av beteende utan till stor del även förutsättningar.

Om kommuner lämnades helt åt sig själva skulle vi uppleva stora skillnader i kvalitet i vård och omsorg över landet, vilket skulle få kraftigt negativa konsekvenser för de som bor i kommuner med relativt få arbetande eller väldigt låga löner. Det skulle uppmuntra kommuner att inte bygga bostäder för fattiga eller att inte ta emot några flyktingar. Samtidigt förstör en total utjämning incitamenten för kommuner att göra långsiktiga investeringar och satsa på högre intäkter genom att få fler i arbete eller höja inkomsterna i kommunen.

Inkomst- och kostnadsutjämningen

Ett sätt att undvika konflikten mellan rättvisa och bra incitament i ett omfördelningssystem är att utjämna efter förutsättningar och inte utfall. Här skiljer sig kostnads- och inkomstutjämningen åt helt.

Då många kommuner är små och extremt öppna ekonomier så skulle det utan omfördelning lätt uppstå en jakt på rika invånare. De rikaste invånarna i varje arbetsmarknadsregion skulle lätt kunna placera sig i en kranskommun där det bara finns mycket dyra villor, och sedan jobba och tjäna sina pengar i centralorten utan att alls behöva betala för välfärd, infrastruktur eller service där. Kostnadsutjämningen ersätter inte kommunen för deras faktiska kostnader utan utgår från schabloner. Det gör att kommuner fortfarande har alla incitament att hålla nere sin kostnader, samtidigt som de inte uppmuntras att bara bygga dyra bostäder eller ha en skola som skrämmer bort barnfamiljer. På så sätt är kostnadsutjämningen i stort väl utformad och motiverad.

På intäktssidan har dock Sverige valt nästan total utjämning av utfall. Kommuner ersätts med 95 procent av bortfall i intäkter (85 procent för de elva rikaste kommunerna) vilket gör att de som missköter sig inte drabbas speciellt hårt, utan i stället kan låta andra kommuner eller staten bära bördan. Det gör också att många investeringar som skulle vara samhällsekonomiskt lönsamma inte blir lönsamma för kommunen då eventuella vinster äts upp av lägre bidrag eller högre avgifter till fattigare kommuner.

Genom att kommuner inte tjänar avsevärt på att höja sysselsättningen, men gemensamt ändå delar på intäkterna skapas en allmänningarnas tragedi som gör alla fattigare. Samtidigt kan kommunerna lätt höja sina intäkter genom högre skatter. De skadliga konsekvenserna av höga skatter kompenseras av utjämningssystemet, medan hela den statiska intäkten tillfaller kommunen. På så sätt skapar utjämningssystemet även en press uppåt på kommunalskatterna.

Incitament och bra politik

Många skulle argumentera för att politiker inte behöver ekonomiska skäl för att minska utanförskapet, öka lönerna och förbättra företagsamheten i sin kommun. Det är till viss del sant. Många kommuner skryter med gott företagsklimat och låg arbetslöshet och det finns nog inget kommunalråd som skulle hålla kvar personer i bidragsberoende för att deras kommun går lite plus på det. Människor är inte heller kalkylerande ”homo economicus” som svarar perfekt på incitament.22 Inte heller är alla kommunpolitiker införstådda i exakt hur det kommunala utjämningssystemet ser ut. Ändå påverkar ekonomiska drivkrafter hur de agerar – ofta mer än de själva inser.

Det kan dels ske direkt. Politikerna, eller kanske troligare deras tjänstemän, ser systemet, funderar på vad som kommer hända vid olika beteenden och fattar därefter lämpliga beslut. Det kan till exempel vara att en kommunpolitiker ser att ökad sysselsättning inte innebär så mycket pengar till kommunen och därför prioriterar andra värden framför arbetsmarknadsfrågor.

Oftast påverkar det dock mer indirekt. Kommuner och kommunpolitiker är aktörer i en ständigt pågående förbättringsprocess där de testar sig fram och jämför sig med andra. Om det är svårt att få ihop budgeten i en kommun, men inte i grannkommunen, börjar politikerna antagligen fundera över vad som görs annorlunda där. Och går det bra och företag flyttar till ens kommun funderar man antagligen på vad man gör rätt. På så sätt konkurrerar, samarbetar och testar sig kommuner fram till bättre resultat.

För att det ska fungera krävs att det finns ett tydligt samband mellan beslut och konsekvenser. Har man ett system där sambanden försvinner kommer ingen behöva anpassa sig, lära av någon annan eller fundera på vad som ska göras bättre. Om kommunen till exempel inte märker av några större svårigheter i att hantera budgeten för att arbetslösheten stiger – då kommer man inte lika snabbt att göra någonting åt det, och inte lika enträget söka efter förbättringsmöjligheter. Ofta kommer kommuner inte ens bli medvetna om fel de gör om de inte uppmuntras eller tvingas att leta efter dem.

Det är precis vad som händer i dag. Utjämningssystemet frikopplar beslutsfattarna från konsekvenserna av deras beslut, vilket gör att de inte behöver lära sig och inte behöver ta ansvar för sina beslut. Om kommunernas budgetar hängde på att arbetsmarknaden fungerade skulle kommunpolitiker tvingas att göra sitt yttersta för att arbetsmarknaden skulle fungera. Med dagens system kan de lika gärna bortse från arbetsmarknaden och gynna andra värden.

Systemet frikopplar intäkter från utgifter och reducerar hög sysselsättning till ett mål i likhet med ”en vacker stad” eller ”alla unga ska ha en meningsfull fritid”. Då utjämningen fortfarande bygger på alla kommuners samlade inkomster skapar det en allmänningarnas tragedi där alla blir fattigare – även de fattigaste kommunerna.

I boken Krympande eller växande städer (2013) beskriver Nima Sanandaji vad kommuner kan göra för att förbättra sina ekonomiska förutsättningar. Utifrån exempel, empiri och internationell forskning visar han vikten av att kommuner driver en back to basics-politik med fokus på kärnverksamheten och med utgångspunkt i kommunens komparativa fördelar. Kommuner ska akta sig för att försöka satsa på utvalda roliga, kreativa näringar och centralplanera fram dataspelskluster där de inte uppstår naturligt. Det viktiga är satsningar på skola, infrastruktur och en effektiv kommunal förvaltning med korta handläggningstider. Det är satsningar på de tråkiga men viktiga aspekterna som gör att exempelvis Charleston och Houston hör till de städer som växer snabbast i USA medan San Francisco och New York växer långsammare. Det är frånvaron av dessa som gör att städer som Berlin och Malmö, trots sina på papperet mycket goda förutsättningar, hör till respektive lands fattigare kommuner. Ett stort problem här är att kommunalpolitiker inte upplever att de premieras för en bra sådan politik vilket kombinerat med frånvaron av ekonomiska skäl att göra det leder till att frågorna lätt kan prioriteras bort.23

Konsekvenser för kommuner

Mycket av det kommuner kan göra för att få fler i arbete är de redan i dag enligt lag tvungna att ägna sig åt. Exempel på sådant är vuxenutbildning och svenska för invandrare (sfi). Det finns också många kommunala insatser som skulle kunna rädda många unga från ett livslångt utanförskap, som i dag inte görs.24 I alla dessa fall finns det en lagstadgad skyldighet samtidigt som kommunen har små ekonomiska incitament att se till att resultatet blir så bra som möjligt. Kommunstyrelserna sitter med all säkerhet inte och diskuterar hur de ska kunna sänka standarden så lågt som möjligt och fortfarande nå upp till de lagstadgade kraven, men dagens system gör det enkelt att successivt skära ner på verksamheter eller inte ta tag i uppenbara problem.

Vi vet att det lokala företagsklimatet är viktigt för det ekonomiska välståndet och skattekraften i regionen. Framförallt svaga grupper längre från arbetsmarknaden verkar vara beroende av ett bra företagsklimat.25 Det här är något kommuner inte behöver bry sig om i dag om de inte vill.

Tillgång på både företagslokaler och bostäder för anställda är mycket viktigt för att företag ska kunna fungera och växa i en kommun. Dessutom har större kommuner generellt betydligt högre inkomster per capita och lägre arbetslöshet. Man kan tycka att detta borde leda till att kommuner gjorde sitt bästa för att bygga och växa så mycket som möjligt. Men så verkar inte vara fallet, tvärtom råder det bostadsbrist i 240 av landets kommuner.26 En möjlig förklaring är att bostadsbygge inte bara innebär vinster, utan även kostnader i form av avlopp, vägar och annan infrastruktur, vilka är kostnader de inte ersätts för.

Ett tydligt exempel är att Lidingö tackade nej till tunnelbana till sin kommun för att de i gengäld förväntades bygga 8 000 bostäder; detta hotade nämligen områdets karaktär som ”luftig mindre småstad”.27 Självklart är kommunerna inte helt ensamt skyldiga: bristen på mark, stora regleringar och långa överklaganden spelar också roll. Men det faktum att kommunens budget inte påverkas märkbart av de ekonomiska vinsterna gör det väldigt lätt att prioritera bort dem till förmån för känslan av luftig mindre småstad.

En annan aspekt värd att belysa är segregation. Anta att de boende i en kommun har ett visst motstånd mot att människor med en annan etnicitet eller annan klassbakgrund bosätter sig i närheten. Med utjämningssystemet har kommuner få anledningar att ta tag i utanförskapsområden utanför staden. Genom att ha kraftigt segregerade områden kan majoriteten i en kommun slippa oönskade personer, samtidigt som kostnaderna i stort äts upp av utjämningssystemet. Bortfall i inkomst kompenseras genom inkomstutjämningen, medan kostnadsutjämningen kompenserar för försörjningsstöd. Segregation är naturligtvis skadligt för såväl kommunen som för samhället i sin helhet. Men de som tar besluten bär inte kostnaderna, så det finns inga starka skäl att ta tag i sådana problem. Att göra det skulle antagligen medföra betydliga kostnader, vilket kan vara svårt att motivera när vinsten helt skulle ätas upp i lägre bidrag.

Sammantaget kan sägas att utjämningssystemet har stark negativ inverkan på kommuners incitament att driva bra politik och främja sysselsättning och tillväxt.

Tidigare studier

Omfördelning mellan regioner inom landet är inte något unikt svenskt, utan finns i de flesta länder i världen. Sverige utmärker sig däremot i hur stor omfördelningen är, och i att vi kombinerar stor utjämning med ett så starkt lokalt självbestämmande för kommuner som dessutom ansvarar för en mycket stor del av den offentliga budgeten.28 I andra länder utjämnar man alltså mindre, och överlåter färre beslut och mindre pengar till den lokala nivån.29

Forskning

Att omfördelningssystem likt det svenska har negativ effekt på tillväxt och orsakar en press uppåt på de regionala skattebaserna stöds av den befintliga forskningen på området. I ett antal empiriska studier av Kanada och Tyskland visade man att omfördelningssystem orsakar en press uppåt på skattebaserna, vilket härleddes till att kommuner får hela den ökade intäkten från högre skatter, samtidigt som regioner kompenseras för negativa dynamiska effekter.30 Även studier från OECD31 och Expertrådet för studier i offentlig ekonomi (ESO)32 landar i samma slutsatser.

I en studie av Algoed och Persyn (2009) visas också via en empirisk jämförelse över tid och mellan flera länder att en större regional omfördelning på lång sikt leder till minskad tillväxt för hela landet. Effekten är tydligast för de fattigare regionerna som på grund av omfördelningen inte behöver ta tag i sina problem. Generellt ligger den internationella forskning som finns helt i linje med vad man kan förvänta sig av utjämningssystemet och de analyser som har presenterats i rapporten.

Det finns även två svenska studier som har tittat på det svenska systemet och inte lyckats hitta några effekter.33

Rapporter om det svenska systemet

Det finns tre relevanta utredningar av det svenska systemets utformning. År 2008 tillsatte Alliansregeringen en offentlig utredning med namnet Utjämningskommittén.08 samtidigt som ESO presenterade en rapport om dagens system.34 Den offentliga utredningen ledde fram till några mindre förändringar 2012.35 Utöver det har Statskontoret en löpande uppföljning och utvärdering av systemets olika delar. Den senaste större genomgången kom 2014 och ger en utmärkt överblick över hur utjämningen fungerar.36

Både Statskontorets och ESO:s granskningar visar att systemet med all säkerhet har tillväxthämmande effekter, både utifrån deras egna analyser av systemet samt utifrån internationell forskning och empiri.

Utjämningskommittén.08 hade i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning samt vid behov föreslå förändringar. I kommitténs uppdrag stod bland annat att den ska:

utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas.37

Trots de tydliga direktiven utreds inte de frågorna. I stället lägger utredningen sitt fokus på vad en kommun inte kan göra något åt och hoppar sedan direkt till slutsatsen att det varken finns några tillväxthämmande effekter eller bristande incitament för tillväxt. Den konstaterar:

Kommittén har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive LA-region avgörs inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet.38

Slutsatsen bygger till stor del på en underlagsrapport som framförallt analyserar hur kommuner påverkas av varandra inom den lokala arbetsmarknadsregionen. Underlagsrapporten visar att det finns strukturella faktorer som kraftigt påverkar en kommuns möjligheter till ekonomiskt välstånd.39 Detta innebär dock inte att kommunerna saknar möjlighet att påverka sitt välstånd. Att hävda det är som att påstå att eftersom utbildningsnivå och bostadsort förklarar en stor del av en persons inkomst så skulle det inte ha några tillväxthämmande effekter med 95-procentig inkomstskatt.

Det är även anmärkningsvärt att Utjämningskommittén.08 helt låter bli att nämna både ESO-rapporten som kom ut nio månader innan utredningen publicerades,40 eller någon av den internationella forskning som framhåller de tillväxthämmande effekterna. De enda rapporter som nämns är de två svenska som inte hittade något resultat.

Resonemangen kring arbetsmarknadsregioner är också anmärkningsvärda med tanke på att enbart 14 procent av omfördelningen sker inom dessa.

Ett bättre system

En av de viktigaste frågorna för ett utjämningssystem är hur stor omfördelningen ska vara. Om omfördelningen ska vara i princip total oberoende av tidigare beslut så följer det oundvikligt att kommuner inte kommer kunna ha i närheten av korrekta incitament. Det är antagligen också där många tidigare idéer till reformer har dött. I tidigare offentliga utredningar har utgångspunkten alltid varit närmast total omfördelning vilket gjort att inga större förändringar varit möjliga. Inte heller Statskontoret föreslår i sina uppföljningar några förändringar trots den omfattande kritik de framför. Skulle vi tillåta en något större inkomstspridning skulle dock flera möjligheter öppnas.

Vi kommer här att presentera ett system som kombinerar goda incitament för utveckling och tillväxt med en relativt stor utjämning av förutsättningar. Målsättningen är att visa att det går att skapa ett mycket bättre system än dagens. Med en större utredning och bättre tillgång till data skulle förslaget kunna utvecklas och bli ännu bättre. De tekniska detaljerna finns redovisade i Appendix A.

Utgångspunkten för ett nytt system

Kostnadsutjämningen och inkomstutjämningen skiljer sig mycket åt. Medan kostnadsutjämningen mestadels går på faktorer som kommuner har svårt att påverka, framförallt med tanke på deras lagstadgade skyldigheter, omfördelar inkomstutjämningen direkt från utfallet i form av skattekraften.

Genom att konstruera även inkomstutjämningen så att den utgår från strukturella faktorer kan vi uppnå utjämning av kommunernas skilda förutsättningar utan att skapa skeva incitament. Det kommer då fortfarande kvarstå skillnader i utfall, men till allra största delen kommer dessa skillnader bero på att kommunerna är olika välskötta och inte på att de har skilda förutsättningar. De skillnader som kvarstår är helt nödvändiga för att kommunerna ska ha drivkrafter att sköta sig och skapa tillväxt. Från ett moraliskt och politiskt perspektiv är det också lättare att argumentera för skillnader mellan kommuner som beror på hur välskötta de är än olikheter som beror på deras olika förutsättningar.

Vårt mål är alltså att identifiera de faktorer som är avgörande för inkomsterna i en kommun men som kommunen antingen har svårt att påverka eller borde kompenseras för, till exempel andelen pensionärer.

En uppenbar sådan faktor är demografi. Politiker har både svårt att påverka åldersfördelningen i sin kommun, och som samhälle vill vi heller inte att kommuner ska lägga sin kraft på att skrämma bort barnfamiljer, lågutbildade eller gamla. Det är därför rimligt att ta hänsyn till faktorer som åldersstruktur och andel nyanlända i kommunen.

Kommuner ansvarar för grundskole- och gymnasieutbildning. Det är därför inte förenligt med våra principer för utformningen att kompensera kommunerna för inkomstbortfall som kommer från bristande grundskole- och gymnasieexamen. Högre utbildning är däremot inte något som kommunerna själva ansvarar för. Dessutom arbetar folk ofta på annan ort än de studerade. En rimlig avvägning här är därför att ta hänsyn till andelen som har högre utbildning, men inte väga in grundskole- och gymnasieresultat.

Det finns också olika typer av kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) delar in dem i tio olika kategorier, bland annat storstad, kranskommun till storstad, glesbygdskommun och pendlingskommun. Utom i väldigt långa tidsperspektiv är grupptillhörigheten väldigt svår att påverka. Samtidigt fångar den en stor del av de skilda förutsättningarna som kommuner möter. Kommuntyp är därför också rimligt att ta hänsyn till.

Olika stora kommuner har olika goda förutsättningar för ekonomiskt välstånd. Det är tydligt framförallt när det kommer till storleken på de lokala arbetsmarknadsregionerna. Att kompensera kommuner för storlek skulle uppmuntra kommuner att inte bygga, vilket antagligen skulle bidra ytterligare till bostadsbristen. Lösningen är att väga in hela arbetsmarknadsregionens storlek, vilken varje kommun oftast har relativt liten påverkan på, samtidigt som vi också skjuter till pengar till kommuner som ökar i storlek.

Utfall

Med hjälp av data från SCB kan vi skatta skattekraften i de olika kommunerna med en regressionsmodell baserad på de variabler vi precis gått igenom. Dessa enkla demografiska variabler förklarar 84 procent av variationen i skattekraft mellan olika kommuner.41 Bara ålder och andel högskolestuderande förklarar tillsammans hela 55 procent av variationen.

Utifrån det kan vi skapa ett nytt system som vi kallar demografisk utjämning där varje kommun ersätts för skillnaden mellan den preciserade skattekraften för kommunen och den genomsnittliga skattekraften i landet. De som ligger över betalar i stället in motsvarande.

I tabell 7 och graf 2 visas inkomstfördelningen med dagens inkomstutjämning, med demografisk inkomstutjämning och utan inkomstutjämning.

kommunalrad_utan_ansvar-inkomstfordelning
Graf 2. Kommunernas skatteintäkter utan inkomstutjämning (svart), med dagens inkomstutjämning (röd) samt med demografisk inkomstutjämning (blå).
kommunalrad_utan_ansvar-tab7
Tabell 7. Olika spridningsmått för kommuners inkomstskillnader per person efter demografisk omfördelning. Källa: Egna beräkningar utifrån SCB.
kommunalrad_utan_ansvar-graf3
Graf 3. Kommunernas skatteintäkter med dagens inkomstutjämning (röd) och demografisk inkomstutjämning (blå).

Tabellen och grafen visar att demografisk utjämning skulle leda till större olikheter mellan kommuners skatteintäkter än i dag, men inte i närheten av lika stora som om ingen omfördelning fanns. Vilka kommuner som gynnas eller missgynnas av vårt förslag beror inte främst på hur stor skattekraft kommunen har, utan hur mycket skattekraften avviker från den predicerade. Detta kan antingen bero på att kommunen är bättre eller sämre skött än genomsnittet, eller på skillnader i förutsättningar som inte är med i modellen. Det är alltså inte så att de som gynnas nödvändigtvis är de kommuner som i dag betalar mest, utan de kommuner som givet sina förutsättningar sköts bäst. Hur avvikelsen varierar visas i graf 3.

I vårt förslag får endast fyra kommuner högre intäkter än 55 700, som är den högsta nivån i det nuvarande systemet. Dessa är i fallande ordning Danderyd, Gällivare, Kiruna och Lidingö. Det är väldigt lätt att tänka sig opåverkbara faktorer som gynnar dessa kommuner kraftigt och som inte tas hänsyn till i den här modellen på grund av brist på data. Tillgången till naturresurser förklarar Kiruna och Gällivares relativt höga inkomster, medan Danderyd och Lidingös till stor del antagligen skulle kunna förklaras av inriktning på utbildningar och bebyggelsens struktur.

Att det finns viss spridning är samtidigt bra. Hela poängen med demografisk utjämning är att mer välskötta kommuner ska ha högre intäkter. Kommunen med den femte högsta intäkten med det nya systemet är Gnosjö. Det är en kommun som inte anses ha några stora opåverkbara faktorer som gynnar dem. Men kommunen lyfts ofta fram som ett exempel på en väldigt välskött kommun. Det är precis den typ av kommuner som ska hamna högt. Framgång ska löna sig.

Om man vid en omläggning skulle vilja göra så att ingen kommun fick mindre pengar än i dag så skulle det kosta 6 miljarder. Det är i förhållande till systemets totala omfattning en ganska liten summa vilken till exempel skulle kunna läggas in som ett införandebidrag som fasas ut över tid.

Kommuners incitament med demografisk inkomstutjämning

Den nuvarande inkomstutjämningen gör det olönsamt för kommuner att få folk i arbete om det medför några extra kostnader eller uppoffringar. Det leder till högre skatter och felaktiga prioriteringar, vilket gör alla kommuner till förlorare då de kollektivt delar på inkomsterna.

Med demografisk utjämning försvinner de effekterna. Återgår vi till tidigare exempel så skulle det med demografisk utjämning innebära att en kommun som förstör för en näringsidkare så att denna måste säga upp personal faktiskt förlorar skatteintäkterna. På samma sätt blir satsningar på utbildning som komvux lönsamt, men bara om den faktiskt leder till att fler får jobb. Det skulle främja tillväxt och, som exemplet med komvux visar, styra fokus från att uppfylla statliga krav till att nå riktiga resultat.

Med dagens system är det en aktör som tar besluten, men någon annan betalar. Med demografisk utjämning flyttas allt tillbaks till kommunerna. Deras drivkrafter att öka sin skattekraft går från att vara närmast helt obefintliga till att vara samma som om det inte hade funnits någon inkomstutjämning alls. Samtidigt gör den nya utjämningen att kommuner fortfarande har låga incitament att påverka vilka som bosätter sig där.

Kostnaden för systemet är något högre ojämlikhet, vilket är att förvänta då olika kommuner faktiskt är olika bra skötta. Det är en avvägning som måste anses rimlig för alla som går med på att en välfungerande offentlig ekonomi är viktigt för ett gott samhälle.

Slutsats

Den som undrar varför kommuner i så stor utsträckning misslyckas med att möta Sveriges stora utmaningar kan hitta en stor del av svaret i just det kommunala utjämningssystemet. Det gäller allt från skola och bostäder, till företagsamhet och jobbskapande.

Att kommuners inkomster inte ska påverkas av lönenivåer, sysselsättning och företagsklimat är själva utgångspunkten i det kommunala utjämningssystemet, trots att kommunerna har stor möjlighet att påverka de faktorerna. Konsekvensen är att kommunpolitiker inte behöver ta ansvar för effekterna av sin politik och att sämre skötta kommuner kan lägga över sina kostnader på andra. Det gör att viktiga satsningar blir olönsamma vilket riskerar att sätta kommuner i en situation där de helt enkelt inte har råd att höja nivån i skolan, förbättra företagsklimatet eller att bryta utanförskap på andra sätt. Även om det för hela samhället skulle återbetala sig flera gånger om.

Sverige står inför stora utmaningar när det gäller att skapa fler jobb, bygga mer bostäder, höja resultaten i skolan och förbättra integrationen. Här har kommunerna en nyckelroll, men med dagens system har de helt enkelt inte ekonomiska skäl att göra sitt yttersta.

Ett reformerat inkomstutjämningssystem som utgår från faktorer kommuner inte kan eller inte borde vilja påverka skulle drastiskt kunna förändra kommunernas incitament. Det skulle göra att kommuner får tillgodoräkna sig en stor del av vinsten av att få fler i arbete, ökad produktivitet eller förbättrat företagsklimat. Samtidigt som de inte har incitament att undvika vissa delar av befolkningen och ges förutsättningar att tillhandahålla en god service till sina medborgare. De långsiktiga effekterna på välfärden i Sverige är nog svåra att överskatta.

Referenser

Almenberg, Johan & Widmark, Olof (2011). Numeracy, financial literacy and participation in asset markets, Finansinspektionen.

Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (1994). Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting, SOU 1994:144.

Blöchliger, Hansbjörg & Charbit, Claire (2008). Fiscal equalization, OECD.

Blöchliger, Hansbjörg & Pinero Campos, José Maria (2011). Tax competition between sub-central governments. OECD Economics Department, working paper 872.

Blöchliger, Hansbjörg; Merk, Olaf; Charbit, Claire & Mizell, Lee (2007). Fiscal equalisation in OECD countries. OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, working paper 4.

Boadway, Robin (2003). The theory and practice of equalization. Queen’s University, Kingston.

Boverket (2016). Boverkets indikatorer, maj 2016.

Buettner, Thiess (2005). ”The incentive effect of fiscal equalization transfers on tax policy”, Journal of Public Economics, 90:3.

Dahlberg, Matz & Rattsø, Jørn (2010). Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, ESO, 2010:5.

Dir. 2008:110, Översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning.

Edlund, Johanna & Holmström, Marcus (2010). Det kommunalekonomiska utjämningssystemet: Effekter för Västerbotten, Norrland och Sveriges funktionella arbetsmarknader, Umeå universitet.

Egger, Peter; Koethenbuerger, Marko & Smart, Michael (2010). ”Do fiscal transfers alleviate business tax competition? Evidence from Germany”, Journal of Public Economics, 94.

Fjertorp, Jonas; Larsson, Rolf G. & Mattisson, Ola (2012). Kommunal tillväxt: Konsten att hantera lokala förutsättningar, Kommunforskning i Västsverige.

Fölster, Stefan & Jansson, Li (2011). ”Hur påverkar företagsklimatet integration och förvärvsarbetande?”, Ekonomisk Debatt, 39:2.

Fölster, Stefan; Jansson, Li & Gidehag, Anton (2016). ”The effect of local business climate on employment”, Journal of Entrepreneurship and Public Policy, 5:1.

Ivarsson, Staffan & Johansson, Joakim (2003). I otakt med tiden: Analys av bristerna med det kommunala utjämningssystemet, Svenskt Näringsliv.

Johansson, Börje & Klaesson, Johan (2011). Inkomstutjämning och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella regioner, bilaga 6 till SOU 2011:39.

Jonsson, Ernst (2010). Inkomstutjämningen mellan kommuner – bidrar den till att fiskal rättvisa uppnås?, Stockholms universitet, Institutet för kommunal ekonomi, 2010:137.

Lerulf, Philip (2010). Arenafeber: Glädjekalkyler när svenska kommuner bygger nya arenor, Timbro.

Linder, Sofia (2009). Det kommunala skatteutjämningssystemet: Hinder för tillväxt och utveckling, Stockholms handelskammare, 2009:2.

Linder, Sofia (2016). Om kommunerna prioriterar annorlunda så kan 10–18 miljarder frigöras, Skattebetalarna.

Lindgren, Astrid (1976). ”Pomperipossa i Monismanien”, Expressen. Återpublicerad 13 november 2007.

Nilsson, Ingvar; Wadeskog, Anders; Hök, Lena & Sanandaji, Nima (2014). Utanförskapets pris: En bok om förebyggande sociala investeringar, Studentlitteratur.

Persyn, Damiaan & Algoed, Koen (2009). Interregional redistribution, growth and convergence, VIVES, discussion paper 4.

Prop. 2010/11:156. Bättre förutsättningar för skatteväxlingar mellan kommuner och landsting.

Regeringen (2015). Kommunala utjämningssystemet, webbartikel 11 maj.

Sanandaji, Nima (2013). Krympande eller växande städer? Framgångsrecepten för urban och regional utveckling runtom i landet, Reforminstitutet.

Siverbo, Sven (2005). Inkomstutjämning och kommunalekonomiska incitament, Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolans rapport 70.

Smart, Michael (2007). ”Raising taxes through equalization”, Canadian Journal of Economics, 40:4.

Statistiska centralbyrån (2016). Medelskattesatser 1930–2016, hela riket, webbartikel.

Statskontoret (2013). Den kommunala utjämningen sedan mitten av 1990-talet: Utveckling, funktionssätt och problemområden, Statskontoret, 2013:19.

Statskontoret (2014). Det kommunala utjämningssystemet: En beskrivning av systemet från 2014, Statskontoret, 2014:2.

Sundström, Anders (2016). ”Lidingö säger nej till tunnelbana”, Dagens Nyheter, 20 juni.

Söderström, Lars (1994). Utjämning och kommunala incitament, bilaga 8 till SOU 1994:144.

Utjämningskommittén.08 (2011), Likvärdiga förutsättningar: Översyn av den kommunala utjämningen, SOU 2011:39.

Appendix A/B

Ladda ner appendix [PDF]

 


Noter

  1. Statistiska centralbyrån (2016).
  2. Siffrorna avser år 2016. 
  3. Regeringen (2015) 
  4. Beräknat från snittkommunalskatt efter jobbskatteavdrag med den ordinarie arbetsgivaravgiften. Siffran är avrundad. 
  5. Baserat på den genomsnittliga primärkommunskatten på 20,7. Kostnaden för en person med försörjningsstöd är hämtat från kostnadsutjämningssystemet. Siffrorna något avrundade och tar hänsyn till grundavdraget. 
  6. Kommunen är skyldig att förse invånarna med komvux enligt kommunallagen. Men hur bra det utförs är helt upp till kommunen att bestämma över, och många lägger sig aldrig över absoluta minimum. 
  7. Algoed & Persyn (2009). 
  8. Lindgren (1976). 
  9. Regeringen (2015). 
  10. Dahlberg & Rattsø (2010), s. 9–10. 
  11. Danderyds budget hade ökat med ungefär 50 procent.
  12. Egna beräkninger utfrån 2016 års omfördelning. Beräkningen utgår från en rak fördelning av de statliga pengarna, och kollar på hur stor del av pengarna som skulle behöva flyttas mellan arbetsmarknadsregionerna för att uppnå dagens fördelning.
  13. Regeringen (2015): ”Skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvudsak spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar.”
  14. Utjämningen utgår från inkomster året innan, uppräknat med en schablon. 
  15. För landsting är procentsatserna lite annorlunda, men i övrigt är systemet detsamma.
  16. För en mer genomgripande redogörelse se Statskontoret (2014) eller lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning.
  17. Givet att alla kommuner har den genomsnittliga primärkommunalskattesatsen.
  18. Beräkningen utgår från primärkommunskatten. Fördelningen mellan landsting ser nästan exakt likadan ut. Antagandena är satta för att vara enkla att räkna på, men ligger nära verkligheten. 
  19. Att kommuner ofta gör just detta och låter arenabyggen tränga undan kommunal kärnverksamhet illustreras bland annat i Lerulf (2010).
  20. Källa: SCB och egna beräkningar. 
  21. Egentligen andel boende i flerfamiljshus byggda mellan 1965 och 1975. 
  22. Faktum är att de flesta knappt förstår enklare procenträkning. Se Almenberg & Widmark (2011). 
  23. Se exempelvis Fjerrtorp, Larsson & Mattisson (2012), s. 27. 
  24. Nilsson, Wadeskog, Hök & Sanandaji (2014). 
  25. Fölster, Jansson & Gidehag (2016) samt Fölster & Jansson (2011). 
  26. Boverket (2016). 
  27. Sundström (2016). 
  28. Statskontoret (2014). 
  29. Se Boadway (2004) för en genomgång av hur olika länders system ser ut och motiveras. 
  30. Smart (2007), Buettner (2005) samt Egger, Koethenburger & Smart (2010). 
  31. Blöchliger & Pinero Campos (2011), Blöchliger & Charbit (2008), Blöchliger, Merk, Charbit & Mizell (2007). 
  32. Dahlberg & Rattsø (2010). 
  33. Söderström (1994), Siverbo (2005). 
  34. Dahlberg & Rattsø (2010). 
  35. Utjämningskommittén.08 (2011), prop. 2010/11:156. 
  36. Statskontoret (2014). 
  37. Dir. 2008:110. 
  38. Utjämningskommittén.08 (2011), s. 13. 
  39. Johansson & Klaesson (2011). 
  40. Dock skrevs underlagsrapporten innan ESO-rapporten. 
  41. Det vill säga modellen har ett R2 på 0,84. Justerat R2 är 0,82.