Fredrik Johansson:
Så försökte S undvika valfrihetsvågen
Samhälle Essä
Missnöjet med 1970- och 80-talens offentliga byråkrati och enhetslösningar i välfärden ledde fram till valfrihetsreformerna. Men länge försökte Socialdemokraterna möta människors känsla av maktlöshet med otaliga utredningar om "brukarinflytande". Det skriver Fredrik Johansson.
Under slutet av 1980-talet och med ökande styrka under det kommande decenniet genomfördes en stor förändring av offentlig verksamhet i Sverige. Individers och hushålls valfrihet ökade och enskilda aktörer släpptes in som producenter av vård, skola och omsorg.
Vi känner till historien och dess viktigaste drivkrafter. Många svenskar upplevde sig maktlösa i relation till alltmer enhetliga och monolitiska offentliga system. Samhällets individualisering och sjuttiotalets tilltagande skepsis mot storskalighet och centralisering kom till uttryck i en allt bredare och skarpare systemkritik.
Socialdemokraterna – som politiskt och idémässigt dominerat Sverige sedan 1930-talet – hamnade i en förvirrad och närmast existentiell kris. Den centralistiska välfärdsstaten var inte längre massornas självklara befriare från armodets ofrihet. Åtminstone upplevde medborgarna det inte så längre. Var de otacksamma? Hade Partiet missat något? Varför hakade människorna inte på segertåget?
Den stora Maktutredningens slutrapport från 1990 sätt att fånga stämningsläget har blivit klassiskt:
Den offentliga sektorn är till stora delar uppbyggd enligt de standardiserade enhetslösningarnas princip. Medborgarundersökningen visar att många som kommer i kontakt med den offentliga sektorn känner tyst vanmakt. Områden som skola och sjukvård kännetecknas av brist på valalternativ.
”Demokrati och makt i Sverige”, SOU 1990:44
Tyst vanmakt. Statsvetare och socialpsykologer satte ord på något som nästan gick och ta på i den tidens Sverige. Politiken tog en ny och annan riktning.
I sin första regeringsförklaring i oktober 1991 formulerade Carl Bildt den välfärdsmodell som då redan höll på att etableras och som därefter – oaktat politiska majoritetsförhållanden och debattens vågor – varit ledande i Sverige: ”Att skilja på offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å den andra blir därför den grundläggande principen för förnyelsen av de olika välfärdssystemen.”
Denna ”valfrihetsrevolution” i välfärden var ett av fyra huvudområden för Bildtregeringens politiska program. Av samma magnitud som det svenska EG-inträdet.
Man förlorade för att man inte insåg den fulla kraften i medborgarnas önskemål (och missnöje).
I historieskrivningen är förändringen omvälvande och den politiska kampen svartvit. Bildtregeringen tog äran eller belades med skulden (beroende på perspektiv). Socialdemokraterna blev överkörda.
Sanningen är att förändringen redan var i full gång och att den i hög grad skedde ute i kommunerna och i landstingen. Regeringen genomförde avgörande reformer på skolområdet, ändrade regler för statsbidrag etc. Men Landstingsförbundet hade redan 1989 beslutat att uppmuntra medlemmarna att tillåta alternativ i vården.
I historieskrivningen var Socialdemokraterna sammanbundna med den gamla tidens enhetliga system. Välfärdsstaten var partiets stora projekt och dess centralt dikterade utformning blev en kulle att dö på. Man förlorade för att man inte insåg den fulla kraften i medborgarnas önskemål (och missnöje) och höll fast vid en centraliserad och uniform ordning som rimmar illa med moderna människors krav på självbestämmande. Socialdemokraterna var inte längre i takt med tiden.
Det stämmer till del. Till och med till stor del. Det styvnackade motståndet mot privata utförare i barnomsorgen – den så kallade Lex Pysslingen som hastigt togs fram våren 1984 för att förbjuda kommuner att använda statsbidrag till privata utförare – är ett exempel. Den hårda retoriken om systemskifte och ”Kentucky Fried Children” (ett uttryck Olof Palme snappat upp från amerikansk debatt och som syftade på kedjor av barnstugor) ett annat. Den byråkratiska iskylan mot barn och föräldrar vid den nedläggningshotade byskolan i Drevdagen ett tredje.
Men man är medvetna om vad som håller på att hända. Socialdemokraterna försöker erbjuda medborgarna ett alternativ till valfrihet och privata alternativ i välfärden. Här finns en historia som har bäring också på vår tid. Om vad man försökte göra i stället. Hur man den gången försökte behålla ”kontrollen”.
För i skiftet mellan 1970- och 1980-talet är det inte bara på den borgerliga kanten som insikten börjar växa om att den offentliga sektorn inte fungerar som den ska. Man insåg att 1980-talet skulle föra med sig en kraftigt stigande medborgerlig förväntan på förändring och eget inflytande. Den vinnande politiska tolkningen blev den som kom till uttryck i Carl Bildts regeringsförklaring.
Men det fanns ett socialdemokratiskt alternativ, som möjligen inte var offensivt eller särskilt realistiskt – men som åtminstone mer aktivt försökte hantera ett uppenbart och växande politiskt problem.
Vid maktskiftet 1982 inledde Socialdemokraterna ett ambitiöst program för att ”förmänskliga och demokratisera den offentliga sektorn”.
Det har inte satt stora avtryck i historien, men vid maktskiftet 1982 inledde Socialdemokraterna ett ambitiöst program för att ”förmänskliga och demokratisera den offentliga sektorn” (formuleringen är Olof Palmes och ska ha yttrats vid ett partistyrelsemöte vid den här tiden). Man återetablerar Civildepartementet, bland annat för att fokusera på det uppdraget. Nytt statsråd blir Bo Holmberg.
Holmberg är en stigande stjärna i det socialdemokratiska partiet. Han hade under sex år varit landstingsråd i Västernorrland och gjort sig känd som en förespråkare av ”lokala lösningar”, decentraliseringar och kooperation. Enligt Björn Elmbrants skakiga biografi över Olof Palme ska Palme ha varit ”bländad” när han träffade Holmberg.
Holmberg ligger i tiden – även om det finns en skepsis i partiet kring för mycket prat om förnyelse och effektivisering av den offentliga sektorn. Många håller fast vid att det viktiga är att stat och kommun måste göra mer. Den offentliga sektorn kan möjligen på marginalen förmänskligas och demokratiseras, men den behöver framför allt växa.
Ännu inte fyllda fyrtio tar sig Bo Holmberg an den stora förnyelseuppgiften. Det blir en resa nedåt. Ackompanjerad av en strid ström av papper.
***
I efterhand får man intryck av att Civildepartementet – som bland annat är ansvarigt för hur kommunernas verksamhet regleras och styrs – utvecklas till en sorts intern tankesmedja inom Regeringskansliet. Det produceras många och långa utredningar, som alla på olika sätt handlar om medborgarnas relation till den offentliga sektorn.
I maj 1983 tillsätts en särskild ”Demokratiberedning”. Den ska se över hur verksamheten i kommuner och landsting organiseras.
I direktiven beskriver regeringen och statsrådet Holmberg utmaningen:
Vi har fått en samhällsorganisation också i kommunerna som i alltför stor utsträckning är uppbyggd i sektorer utifrån ett myndighetsperspektiv och otillräckligt anpassat till människors behov och önskemål. Vi har fått en trögrörlighet – en byråkrati om man så vill – i systemet. Många människor känner sig vilsekomna i denna byråkrati.
Detta alltså drygt sju år före Maktutredningens slutsatser.
Direktiven är också på andra sätt talande. Medborgarna har passiviserats och uppfattar kommunen som vilken tjänsteleverantör som helst:
Vi har i vissa avseenden fått en slags passiv mottagaranda hos människorna där kommunen bara uppfattats som en serviceinrättning för tjänster vilka man har rätt att kräva – inte som något man själv har ansvar för. Den offentliga sektorns tjänster har kommit att bli en konsumtionsvara bland andra konsumtionsvaror.
1985 är det meningen att det ska komma en proposition från regeringen. Det blir dock bara en drygt sextiosidig skrivelse, som innehåller olika allmänna resonemang om behovet av ”förnyelse”. Det är som ett manifest, framvärkt av drygt två års tankesmedjande.
Man kan nästan känna författarens leda övers sina egna formuleringar:
Jag avser att i andra sammanhang och under loppet av en lång tidsperiod återkomma till regeringen med förslag för att förverkliga de riktlinjer som dras upp i det följande.
Så blir det inte. Det är mycket riktlinjer. Betydligt mindre verkstad.
Det är en sorts teater och sällan operativt på allvar.
Utöver att vi får en ny kommunallag 1991. Som bland annat gav kommuner större frihet att organisera sin nämndstruktur. Ordningen med kommundelsnämnder som drivits på försök under 1980-talet möjliggörs i större skala. En reform som kan ses som en sorts försökt till ”återställare” av de stora kommunsammanslagningarnas centralisering på 1950- och 1970-talet. Att så flytta det kommunala politiska beslutsfattandet ”närmare” medborgarna får ändå till del sägas bära Bo Holmbergs signatur.
I efterhand framstår det som en sorts dagdröm uttryckt i SOU:er och regeringspromemorior.
Men då hade han redan avgått. Bo Holmberg lämnade regeringen 1988. Bristen på konkreta resultat tycks ha spelat roll, möjligen också ett mer tydligt motstånd mot privata aktörer där partiledningen kände vart vinden blåste. Ingvar Carlsson såg ett behov av att öka takten och ändra inriktning. Det skulle bli lite av de stora idéerna om den offentliga sektorns förnyelse från 1982. Utvecklingen skulle springa ifrån Bo Holmberg. Även om han inte gav något övertygande intryck av att försöka springa ifatt.
Den idé som återkommer i arbetet och som Holmberg med flera uppriktigt tycks tro är svaret på ett ”förmänskligande” av den offentliga sektorn är ”brukarinflytande”. I efterhand framstår det som en sorts dagdröm uttryckt i SOU:er och regeringspromemorior.
Men idén om ”brukarinflytande” är relevant för att den under några år är Holmbergs och Socialdemokraternas försök till offensivt svar på valfrihet. De som utnyttjade vård, skola och omsorg skulle påverka innehållet i verksamheterna genom att göra sina uppfattningar hörda. Man skulle som elev, patient eller vårdtagare sitta i möten med kommunen för att påverka inriktningen.
Det är den klassiska uppdelningen mellan påverkan genom ”voice” eller ”exit”. Om hur vi som kunder, medborgare, medlemmar etc i olika organisationer kan påverka genom att antingen artikulera vårt missnöje/våra idéer eller helt enkelt gå någon annanstans.
Man skulle som elev, patient eller vårdtagare sitta i möten med kommunen för att påverka inriktningen.
Bo Holmberg är en stor anhängare av ”voice”.
I direktiven till Demokratiberedningen beskriver statsrådet hur gärna han vill att medborgarna ska delta i ”samhällsarbetet” i kommunerna. Till del som förtroendevalda, men framför allt som medborgare och utnyttjare av den offentliga servicen.
Och i den mån medborgarnas inflytande över verksamheten inte kan kanaliseras genom brukarmedverkan, så finns det en korporativ lösning. ”Folkrörelserna” kan ta över ansvar för kommunal verksamhet.
”Detta kan ske genom att låta föreningarna ta ett direkt ansvar för vissa verksamheter. Arbetet i denna del bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer.”
Det är politik som förhoppning. Men också talande för sin tid. Folkviljan kanaliserad genom ”folkrörelserna” tycks ha närmast metafysiska kvaliteter för ledande socialdemokrater är slående.
1986 tillkallar Bo Holmberg en ny utredning. 1986 års ”Folkrörelseutredning” utmynnar ett år senare i betänkandet ”Ju mer vi är tillsammans” (SOU 1987:33). Om titeln fångar tiden är det inget mot omslaget. Tecknat i naivistisk stil.
En kostymklädd man – alldeles uppenbart statsrådet Holmberg själv – håller upp en grind med ett paragraftecken. Vid hans sida står två kvinnor med Kommun respektive Landsting tryckt på klänningarna. In från gatan strömmar representanterna för ”folkrörelserna” bärandes på vimplar med sina logotyper. Först går IOGT tillsammans med Hyresgästföreningen, sedan kommer Unga örnar, 4H, PRO, ABF, HSB, Röda korset. Det strömmar in i det offentligas trädgård över en Välkommenmatta. Jämte landstingsdamen står en skylt nedstucken i gräsmattan. ”Mer föreningsmedverkan önskas!”.
I en avslutande teckning i samma stil säger en ung pojke med en vimpel det står ”IFK” på till en äldre man med PRO-vimpel: ”Farfar, vet du att vårt engagemang spelar en viktig roll i förnyelsen av den svenska välfärdspolitiken.”
Brukarinflytande har sedan dess i hög grad varit en död politisk idé.
Det innebär inte att kommunal verksamhet inte bryr sig om sina brukare eller påverkas av deras synpunkter. Men brukarinflytandets ogörlighet i de större perspektiven och dess oförmåga att möta medborgarnas förväntningar blev ohållbara. Redan 1990 påpekar Maktutredningen det uppenbara problemet i att förmågan att vara en aktiv ”brukare” är ojämnt fördelad och att det närmast förstärker klassproblemen i samhället:
Decentralisering och brukarinflytande behöver inte nödvändigtvis medföra ökad demokratisering. Det är en allmän erfarenhet, även dokumenterad genom utredningens medborgarundersökning, att benägenheten att engagera sig lokalt inte är lika stor inom alla befolkningsgrupper. Möjligheten att ta initiativ och delta i gemensamma angelägenheter utnyttjas i första hand av medelklassen och de högutbildade. Betoningen på lokalt deltagande kan därför bidra till att öka den politiska ojämlikheten.
Maktutredningen blir kanske som allra mest intressant här. När den vänder sig direkt mot de direktiv som den fått av Ingvar Carlsson fem år tidigare.
I jämförelse med den västerländska demokratitraditionen framstår detta idé som uttryck för en övervägande kollektivistisk demokratisyn.
Det finns ett nära samband mellan detta demokratiideal och det samhällssystem som karaktäriserats som ”den svenska modellen”. Demokratin antas här förverkligas genom politiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektor och centralisering.
(…)
Skulle man därför besvara direktivens allmänna fråga med utgångspunkt från det däri angivna demokratiidealet måste svaret bli negativt. De nu pågående förändringsprocesserna innebär att samhället inte närmar sig utan tvärtom avlägsnar sig från den svenska modellens kollektivistiska demokratiideal.
(…)
Med utgångspunkt från en demokratitolkning som är mer präglad av ett individorienterat ideal blir den allmänna slutsatsen mer positiv. Utvecklingen mot alltmer självständiga och oberoende medborgare är av avgörande betydelse. samhällsutvecklingen innebär i detta avseende ett närmande till demokratins ideal.
Med viss syra påpekas också en paradox med hela idén:
Ett annat problem är de krav som brukarmedverkan ställer på medborgarens redan hårt pressade tidsbudget. Under 1990-talet förväntas tillgången på tid utanför marknaden minska ytterligare för mellangenerationens män och kvinnor. Många av de offentliga tjänsterna tillkom ursprungligen för att just avlasta medborgarnas tidsinsatser i hushållsproduktionen av tjänster.
Just nu har vi en debatt då det bildtska välfärdsparadigmet – med offentlig finansiering och mångfald i utförandet – ifrågasätts. Debatten om ”vinster i välfärden” har övergått till en diskussion om politisk/demokratisk ”kontroll”.
Som det låter nu beskrivs förändringarna som odramatiska. ”Lokalerna och eleverna finns ju där, också om kommunen tar över ansvaret.” Valfriheten ska förbli intakt. Inget kommer att ändras. Det är en from förhoppning. För att uttrycka sig försiktigt. Väljarna får antas ha vant sig vid den bildtska ordningen.
Kanske kommer vi här se en renässans för idén om ”brukarinflytande”.
Historien om Bo Holmberg och om ”förmänskligandet och demokratiseringen” av den offentliga sektor lär oss att det inte kommer att bli enkelt. Men det kan bli många och långa offentliga utredningar.