Baylan och de 600 miljarderna

Det är lätt att glömma bort hur omfattande det statliga ägandet är. Sveriges mest inflytelserika företagare är inte vd:n för en anrik industrikoncern eller någon stekhet techstartup, och landets största aktieägare heter inte Wallenberg. Nej, näringsminister Ibrahim Baylan (S) kammar tack vare de statliga bolagen hem guldmedaljen i de flesta grenar när det kommer till företagande.

Den svenska staten styr i dag 46 olika bolag med 129 000 anställda till ett värde av 630 miljarder kronor. Som jämförelse kan nämnas att hela Stockholmsbörsen har ett värde på 5 322 miljarder – den statliga portföljen motsvarar med andra ord 12 procent av det börshandlade bolagsvärdet. Det statliga ägandet är emellertid inte en konsekvens av långsiktig planering, utan resultatet av nära två sekel av nationaliseringar, privatiseringar, räddningsprojekt och strategiska initiativ, utan några övergripande mål.

För- och nackdelar med att statens hand vilar över en så stor del av näringslivet kan debatteras, och har debatterats i decennier. Efter murens fall svängde historiens pendel bort från statlig kontroll av ekonomin, och under 1990- och 00-talet privatiserades en del av de svenska statliga bolagen. I och med finanskrisen 2008 fick sig den marknadsliberala paradigmen dock en törn.

Statens återkomst

Nationalekonomer som Mariana Mazzucato, som ser staten som en våghalsig riskkapitalist som genom företag och projekt lägger grunden för radikala innovationer som internet och satellitteknologi, har trätt fram i rampljuset. På vänsterkanten anses samhällsproblem som klimatförändringarna kräva statliga investeringar, och på högersidan ser debattörer och politiker behovet av att möta Kinas självsäkra statskapitalism med samma mynt.

Aktiv industripolitik, ekonomiskt försvar mot kinesiska investerare och reshoring av kritiska industrier står nu på vitt skilda politikers dagordningar. Historiens pendel har åter svängt, och debatten pekar i dag knappast mot att storskaliga privatiseringar står på agendan i något västland. Väger man in Sveriges socialdemokratiska regering, är utsikterna mörka för vidare försäljningar av de statliga bolagen.

Lyckligtvis har både vänster- och högersidan i debatten ett gemensamt intresse: nämligen att de statligt ägda tillgångarna bör förvaltas så effektivt som möjligt.

Det är exakt den insikten Dag Detter och Stefan Fölster bygger sin bok The Public Wealth of Nations (Palgrave Macmillan, 2015) på. Trots att värdet av statligt ägda tillgångar vida överstiger offentliga underskott och skulder i nästan alla länder förvaltas de dåligt. Sverige har sedan 1970-talet experimenterat med en rad olika styrningsmodeller för de statliga tillgångarna, från konglomerat till holdingbolag, och tas ibland upp som ett exempel för världen att inspireras av (kanske inte så konstigt då Dag Detter är tidigare vd för det statliga holdingbolaget Stattum, en av dessa ägarmodeller).

Brister i ägarstyrning

Trots de relativt positiva erfarenheterna har de bolag som förvaltades under exempelvis Stattum avyttrats, och de kvarvarande statliga bolagen styrs i dag direkt från Rosenbad. Läser man statens ägarpolicy eller verksamhetsberättelsen för de statliga bolagen möts man av formuleringar om hur företagen ska förvaltas marknadsmässigt och att styrelseledamöter bör ha branschrelevant erfarenhet. Trots det affärsmässiga intrycket, går det inte att komma ifrån att bolagen är direkt styrda av ministrar, politiker och byråkrater med liten eller ingen erfarenhet av kommersiell förvaltning.

Nuonaffären är ett exempel på hur de täta banden till politikerna och avsaknaden av individuella incitament och ansvarsutkrävande av företagsledningen kan leda till katastrofala utfall. Varningsklockorna innan affären var många, men styrelse och ansvarig minister Maud Olofsson (C) var för upptagna med internationellt imperiebyggande för att höra dem ringa.

När man har ansvarig minister på sin sida, och inga nitiska investerare står redo att ifrågasätta ens vägval, är det lätt att bli blind för riskerna i sina planer. Om Vattenfalls ledning varit ansvarig gentemot en kritisk ägare – snarare än regeringen, som uppenbarligen var alltför begeistrade av tanken på ett svenskt energiimperium för att granska affären – är chanserna goda att man tagit varningsklockorna i beaktning och stoppat köpet av Nuon.

Företagens långsiktiga utveckling är uppenbarligen inte heller i centrum. Att den första punkten som presenteras i verksamhetsberättelsen, i stora siffror, är årets direktavkastning säger en hel del om regeringens kortsiktiga intresse i bolagen.

Att alla svenska medborgares gemensamma aktieinnehav behandlas som regeringens kassako är inte bra. Syftet med det statliga ägandet är att skapa långsiktigt värde för landet, inte att finansiera politiska program. Den första rekommendationen som Detter och Fölster ger är därför en no-brainer för länder med omfattande statliga bolagsinnehav: överför förvaltningen av de marknadsmässiga bolagen till en fristående, självständig institution.

I och med att den norska oljefonden vuxit till nästan ofattbart värde har så kallade national wealth funds blivit allt populärare. Oftast är de finansierade av olja eller andra naturresurser, men många förvaltar även statliga bolag och andra nationella tillgångar. Det singaporianska holdingbolaget Temasek är ett bra exempel på hur framgångsrik en statlig, men professionellt förvaltad, fond kan bli. Temasek skapades 1974 och har varit avgörande för att utveckla det lilla landets välstånd.

Professionell förvaltning

I Sverige skulle en sådan fond börja med att ta över förvaltningen av de marknadsmässiga statliga bolagen (vars uttalade syfte endast är att generera avkastning, såsom Telia, SJ och SBAB) och styras av en professionell ledning med erfarenhet av bolagsförvaltning. Vinsterna kan sedan betalas ut till ägaren, staten, eller återinvesteras i de existerande bolagen eller andra värdepapper. Är det nödvändigt att sälja – eller köpa – tillgångar för att säkra fondens långsiktiga utveckling kommer en fristående styrelse ha lättare att ta politiskt svåra men finansiellt nödvändiga beslut än de politiker som idag drar i spakarna.

Ett annat beslut som kan tas utan att rubba den politisk kontroversiella frågan om statligt ägande är delnoteringar av kommersiella statliga bolag. Ett av de största problemen med offentligt ägande är avsaknaden av granskning och kritik som privata ägare med vinstintresse utsätter företag för.

Företagsledningar i offentligt kontrollerade bolag har begränsade incitament att genomföra effektivitetshöjande investeringar, då staten lägger beslag på avkastningen vid ett lyckat utfall medan en misslyckad investering kan leda till att de ansvariga byts ut – den så kallade spärrhjulseffekten. Genom att sälja mindre andelar i bolagen och bjuda in minoritetsägare, skulle aktivistiskt lagda investerare kunna leverera välbehövd kritik och bryta grupptänket som uppstår när idéer och beslutsfattare inte blir utmanade.

Att skapa en professionellt förvaltad fond för det statliga ägandet samt öppna upp för privata minoritetsägare är två mindre förändringar som skulle bidra till bättre långsiktiga resultat för det statliga ägandet än den nuvarande, av historien framslumpade, styrningsmodellen. Detta helt utan att vidröra den ideologiskt infekterade debatten om det statliga ägandets vara eller icke vara.

Omfattande privatiseringar ter sig osannolika i dagens politiska läge. Givet detta är små effektivitetshöjande steg, som kan övertyga både på höger- och vänsterkanten, avgörande.