Utblick Essä
Britterna visar att kärnkraften är en klimatnyckel
När klimatmötet COP26 inleds på söndag i Glasgow borde inte minst den svenska regeringen inspireras av den brittiska klimatpolitiken. Systemet med koldioxidbudgetar kräver en mer konkret politik än den vi sett i Sverige, vilket bland annat leder till att man prioriterar utbyggnaden av leveranssäker fossilfri elproduktion, skriver Daniel Westlén.
För den som är intresserad av klimatpolitik är utvecklingen i Storbritannien intressant. Utsläppen minskar relativt snabbt och man har en tydlig plan för att nå nettonollutsläpp. Det som också sticker ut är hur man arbetar med delmål i klimatpolitiken och att kärnkraften är en viktig del i planen för att nå klimatmålen.
Den brittiska klimatpolitiken bygger på koldioxidbudgetar som slås fast i lag. Den första budgeten satte ett tak för utsläppen 2008 till 2012. Den innevarande budgeten, den tredje, löper ut 2022. Budgeten för åren 2033–2037, den sjätte, färdigställdes och blev lag i somras. Senast 2050 ska man samla in mer koldioxid än man släpper ut.
Systemet med budgetar kräver en mer konkret klimatpolitik än den vi har sett i Sverige.
Systemet med budgetar kräver en mer konkret klimatpolitik än den vi har sett i Sverige. Det krävs resultat på kort sikt samtidigt som allt som görs måste ligga linje med det övergripande målet om nollutsläpp. Den 19 oktober lade den brittiska regeringen fram sin uppdaterade klimatstrategi, inför klimatmötet i Glasgow. Den slår fast inriktningen för den fjärde och femte koldioxidbudgeten (2023–2032) och lägger grunden för att klara den sjätte.
I strategin slås fast att elproduktionen ska vara fossilfri 2035. Den ska också byggas ut 40–60 procent till dess. Viktigast blir att fortsätta bygga ut den havsbaserade vindkraften. Fyrtio gigawatt ska byggas de kommande 15 åren, vilket är mer än vad som finns i hela världen idag. Regeringen utlovar också ett investeringsbeslut för ett nytt kärnkraftverk innan parlamentets mandatperiod löper ut i maj 2024. Förberedelserna för ytterligare nya kärnkraftverk fortsätter också.
Budgeten för 2033–2037 kräver att alla fossilfria energislag byggs ut i en takt som – konstaterar man – gränsar till vad som är möjligt. Det konstateras också att det inte finns tid att vänta på att ny teknik eventuellt ska utvecklas. Det skulle riskera budgeten.
En svensk läsare slås av hur frånvarande de här resonemangen är i svensk klimatpolitik. Hur mycket ren energi klimatomställningen egentligen kräver är ganska otydligt här hemma. Varifrån den ska komma är diffust. Att det handlar om mycket mer el än idag har vi insett, men ingen talar om hur det ska kunna åstadkommas rent tekniskt och än mindre om när investeringsbesluten behöver fattas för att vi ska ha en rimlig chans att bli klara i tid.
För den brittiska regeringen står det däremot klart att den stora utmaningen i klimatarbetet är att bygga ut elproduktionen på ett leveranssäkert och kostnadseffektivt sätt. Utmaningen och brådskan för svensk del är minst lika stor, men det märks inte än vare sig i de politiska talen eller i myndighetsstyrningen.
***
Storbritannien har 13 reaktorer i drift som står för knappt 15 procent av elförsörjningen. Andelen har successivt minskat över tid varefter gamla reaktorer har stängt. Fler stänger också inom några år.
Sizewell B som startades 1995 var tänkt att bli den första reaktorn i en serie. Men, Storbritannien var då fortfarande en stor producent av både gas och olja och programmet stoppades efter bara en reaktor. Det var rationellt att istället bygga ut gaskraften. Gasproduktionen nådde dock sin topp år 2000 och sedan 2005 nettoimporteras gas.
Intresset för kärnkraften väcktes igen och 2006 reviderades energipolitiken. Det genomfördes en rad ändringar i tillståndsprocessen och i lagstiftningen i syfte att få igång en storskalig kärnkraftsutbyggnad. Staten skulle se till att processerna var smidiga och att det fanns utpekade platser att bygga på. Marknaden skulle ta hand om investeringarna.
Men, det gick trögt. Det första investeringsbeslutet kom 2016 då franska EdF beslutade att bygga två reaktorer vid Hinkley Point. EdF står för hela risken i projektet men garanteras ett fast pris för elleveranserna i 35 år genom ett så kallat contract for difference. Samma upplägg används också för havsbaserad vindkraft.
Läs också:
Tillsammans ska de två reaktorer som nu byggs producera 3260 MW. Över året kommer de att stå för sju procent av den brittiska elen. Projektet är enormt. Just nu är 22 000 personer runt om i Storbritannien sysselsatta, varav 6 300 på plats på bygget. När alla covid-restriktioner är avskaffade räknar man med att ha 8 500 personer på plats.
Kärnkraftsprogrammet har drabbats av flera bakslag. Både Toshiba och Westinghouse har dragit sig ur och lagt ner sina planer på att bygga kärnkraft i Storbritannien.
EdF har hela tiden planerat för ytterligare två reaktorer, Sizewell C. Men kostnaden för Hinkley Point C förskräcker. EdF garanteras där 89,50 pund per MWh, motsvarande en dryg krona per kilowattimme. När kontraktet undertecknades låg den havsbaserade vindkraftens fastpriskontrakt kring 50 procent högre än så. Sedan dess har priset för havsbaserad vindkraft fallit kraftigt.
Med mer kärnkraft i energisystemet minskar behovet av lagring och behovet av att anpassa elanvändarnas förbrukning efter eltillgången.
Men, att bara bygga vindkraft fungerar inte, särskilt inte när den planerbara gaskraften ska minska i betydelse. Regeringen understryker att med mer kärnkraft i energisystemet minskar behovet av lagring och behovet av att anpassa elanvändarnas förbrukning efter eltillgången.
Det är tekniskt nödvändigt att ha en viss andel planerbar produktion i systemet. Kärnkraften är det enda fossilfria alternativet. Det är också ekonomiskt rationellt att bygga kärnkraft då det skulle bli mycket dyrt att förlita sig på lagring och förbrukningsreduktion för att åstadkomma en utsläppsfri elproduktion.
***
Den 26 oktober kom förslaget på hur Sizewell C ska finansieras. Den brittiska regeringen föreslår ett system med en garanterad avkastning, regulated asset base. Investeraren, elkunderna och i viss mån staten delar på projektriskerna. Risken för fördyringar under själva projektet delas av investeraren och elanvändarna. Staten står för risker med stora konsekvenser som att ändringar i lagstiftningen försenar eller omöjliggör projektet. Upplägget ger också investeraren rätt att börja ta betalt av de framtida användarna redan när bygget påbörjas, långt innan de får någon el.
Att det tidigare upplägget med contracts for difference var dyrt beror på att investeraren bär alla risker i projektet och därmed behöver en hög avkastning på sina pengar. I kombination med att elproduktionen kommer igång först runt tio år efter investeringsbeslutet och de första utgifterna, innebär höga avkastningskrav att den ackumulerade kostnaden för kapitalet blir väldigt hög.
Tanken är att regulated asset base ska göra elen betydligt billigare för kunden. Genom att minska investerarens risk sjunker avkastningskravet, och genom att betalningarna börjar rulla in redan under byggtiden undviker man ränta på ränta-effekten. Den här finansieringsmodellen har använts ganska mycket för annan infrastruktur i Storbritannien. Exempel är gas- och elnät och Terminal 5 på Heathrow.
När förslaget till statsbudget presenterades den 27 oktober framkom att regeringen avser investera 1,7 miljarder pund i Sizewell C. Man är mån om att få projektet att gå vidare till investeringsbeslut samtidigt som man vill stänga kinesiska investerare ute.
Den brittiska regeringen driver medvetet på för att etablera en inhemsk tillverkning av små reaktorer.
Parallellt med arbetet med att få på plats ny kärnkraft driver den brittiska regeringen också mycket medvetet på för att etablera en inhemsk tillverkning av små reaktorer. Ambitionen är tydlig. Storbritannien ska bygga upp en ny exportnäring.
Genom en innovationstävling har man i flera steg valt ut lovande koncept. De reaktorer som har gått vidare har i varje steg belönats med pengar för vidareutveckling inför nästa urval. Den svenska blykylda reaktorn Sealer som utvecklas av företaget Blykalla är en av de reaktorer som har fått finansiering genom den här skönhetstävlingen. En motsvarande tävling finns också för att ta fram ett fungerande koncept för flytande vindkraft.
I klimatstrategin tillför man nu 385 miljoner pund för att fortsätta utveckla små reaktorer. Drygt hälften av pengarna går till små vattenkylda reaktorer som ligger ganska nära kommersialisering. Men en rejäl slant går också till det man kallar avancerade modulära reaktorer, det vill säga reaktorer med andra kylmedel än vatten. Här pekar man särskilt på gaskylda reaktorer som intressanta. De kan leverera processvärme med hög temperatur, vilket behövs i flera olika industrier.
***
Den brittiska elmarknaden avreglerades 1989, sju år före den svenska. Men behovet av att på relativt kort tid bygga stora volymer havsbaserad vindkraft och kärnkraft har lett till en återreglering. Både vindkraftsprojekten och kärnkraften byggs genom modeller där staten på något sätt beställer vad som ska byggas.
Två saker gör det svårt för privata investerare att bygga kapitalintensiv elproduktion som vindkraft eller kärnkraft på en avreglerad marknad. För det första är investeringshorisonten lång. Det tar tid innan man får igen sina pengar. Om man inte kan räkna med stabila förutsättningar krävs en hög avkastning. För det andra tenderar de enskilda investeringarna att bli så stora att väldigt få företag kan bära dem på sina balansräkningar oavsett hur lönsamma de är. Så här stora investeringar blir alltid politiska.
Små reaktorer skulle kunna byggas utan politikens inblandning.
Vindkraften klarar sig bättre än kärnkraften. Projekten är billigare. Det går också att skriva tillräckligt långa fastprisavtal för att investeringen ska bli möjlig. Men, kärnkraften som producerar el i 60, 80 eller kanske 100 år kan inte prissäkra sig på samma sätt. Med mindre reaktorer skulle riskerna bli mindre och fler företag skulle kunna bära dem. Små reaktorer skulle kunna byggas utan politikens inblandning.
Det finns inget exempel på något fungerande elsystem utan en rejäl andel planerbar produktion. Där det inte går att bygga vattenkraft är kärnkraften det enda fossilfria alternativet. Kanske kan marknaden bygga små reaktorer, men vi ska inte bli förvånade om fler länder följer britternas exempel och åtminstone delvis återreglerar sina elmarknader för att få på plats den kärnkraft som så väl behövs för att genomföra klimatomställningen.