Samhälle Åsikt
En borgerlig regering borde ha respekt för grundlagen
Offentlighetsprincipen regleras i tryckfrihetsförordningen, där det är tydligt att privata organisationer inte är myndigheter. Ändå arbetar regeringen nu för att utsträcka offentlighetsprincipen till fristående skolor. Det är en ambition med mycket långtgående konsekvenser och risker. Det skriver Hans Bergström.
Vilken grad av respekt bör en borgerlig regering visa för grundlagen? Betydande, är väl det givna svaret. För borgerligt/liberalt tänkande är det fundamentalt att demokrati är mer än ohämmat majoritetsvälde. Den liberala demokratin har begränsningar, till skydd för rättsprinciper, för minoriteter, för en öppen ekonomi, för ägande och andra fri- och rättigheter. Per Ahlmarks mest bestående insats som politiker var hans intensiva arbete i början på 1970-talet för att i Fri- och rättighetsutredningen (SOU 1975:75) säkra att Regeringsformen försågs med ett effektivt skrivet kapitel om Grundläggande fri- och rättigheter (kapitel 2 i RF).
Till basalt borgerligt tänkande hör också att samhället är större än staten. Stat och myndigheter har sin roll, med sitt sätt att fungera. Men de ska inte invadera det civila samhället med sin handlingslogik. I ett mänskligt samhälle måste det finnas rejäl plats för annan dynamik än byråkratins: det fria företagandet med dess risktagande och fokus på kunden, det fria organisationsväsendet, allas vår sfär av eget liv och personlig integritet.
Det civila samhället ska bli som staten.
Nu har remisstiden gått ut för ännu en utredning (SOU 2024:28) om att överföra myndigheters offentlighetsprincip från staten till det civila samhället. Detta civila samhälle ska bli som staten, med diarier för alla handlingar, med allmän insyn i allt, med formalism och byråkrati. Företag och organisationer ska, kort sagt, övergå till att bli myndigheter.
Denna tanke strider rimligen mot allt som borgerliga partier kan förväntas stå för. Ändå har det liberala partiet, av alla på den borgerliga sidan, nyligen intagit positionen att full offentlighetsprincip ska införas för en hel bransch, omfattande 415 aktiebolag, 120 ekonomiska föreningar, 103 ideella föreningar, 96 stiftelser och 3 trossamfund – de som tillsammans utgör huvudmän för friskolor (grund- och gymnasieskola). Vartenda mejl, varje telefonsamtal, varje protokoll, varje planering, varje manual, varenda anställning och lön, varje styrelse- eller ledningsmöte, varenda verifikation och transaktion ska kunna begäras ut som offentlig handling. Det gäller även för huvudmän som Stadsmissionen och ABF.
Det finns många allvarliga aspekter på detta förslag och dess konsekvenser. Jag ska här stanna vid en: frågan om dess förenlighet med grundlagen.
***
Offentlighetsprincipen etableras genom Tryckfrihetsförordningens andra kapitel. Där fastslås i paragraf 4: ”En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och… är att anse som inkommen eller upprättad hos en myndighet”. Detta är tydligt. Privata organisationer är inte myndigheter.
Finns det då några nyanser i detta? TF, kap 2, § 5 klargör att ”med myndighet jämställs…. riksdagen och beslutande kommunal församling.” TF 2:21 säger att om en myndighets verksamhet ska övertas av ett enskilt organ får allmänna handlingar överföras dit utan att de upphör att vara allmänna. Regeringsformen har en formulering, 12 kap, 4 §, st 2, om att ”Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer”. Det gör inte hela deras verksamhet till myndighet.
Den nu remissbehandlade utredningen åberopar Offentlighets- och sekretesslagens (OSL) 2 kap, 3-4 §§, men dessa paragrafer vidgar offentlighetsprincipen till affärsverksamhet och liknande som har kommuner som yttersta ägare samt till arkiv för förvaring av offentliga handlingar. Den hänvisar också till den lista över offentliga nämnder, muséer och statliga universitet som övergått i stiftelseform som finns som bilaga till OSL och tycks mena att denna lista etablerar en princip som ger fritt fram att införa full offentlighetsprincip i hela det civila samhället. Men dels rör det sig om institutioner av statlig karaktär, dels kan man inte via vanlig lag etablera nya definitioner som strider mot vad som står i grundlagen. Man måste först skapa utrymme i grundlag för sådan lagstiftning. Det utrymmet finns inte i dag. Det rör sig om självsvåldig lagstiftning, där ändamålet får helga medlen.
Ingen utredning diskuterar på allvar förslagets förenlighet med grundlagen.
Flera utredningar har nu behandlat frågan om införande av offentlighetsprincip i privat verksamhet. Ingen av dem, inte heller den senaste trots ett 650 sidor långt betänkande, diskuterar på allvar förslagets förenlighet med grundlagen – ej heller kriterierna för att börja definiera enskilda verksamheter som myndigheter och gränsdragningen mellan statlig och privat verksamhet.
Som skäl för att införa offentlighetsprincipen i en hel bransch anförs, mest i förbifarten, att verksamheten är ”offentligt finansierad och reglerad”.
Det fordras inte mycket av eftertanke för att förstå att denna motivering bär extrema konsekvenser. En stor del av det enskilda näringslivet utför tjänster som är offentligt finansierade. Skanskas vägbyggen, Astra Zenecas mediciner, Saabs och Hägglunds försvarsproduktion är bara några exempel. När den briljante publicisten Mats Edman tog initiativet på Dagens Samhället till att kartlägga ”den offentliga marknaden”, fann han att statliga och kommunala köp av tjänster från det privata näringslivet uppgick till närmare tusen miljarder kronor per år, motsvarande en sjättedel av BNP.
De fria föreningar som kallas politiska partier har numera den helt dominerande finansieringen från staten. Ska därför allt de gör och planerar i princip betraktas som offentlig handling? Samma fråga kan ställas om huvuddelen av de fria medierna. Tidningar, radio, television och opinionsbildande magasin skulle inte överleva utan statligt finansiellt stöd. Bör de därför vara skyldiga att lämna ut varje mejl, varje internt dokument?
All privat verksamhet är offentligt reglerad, ända ner till marknadsstånden på Hötorget. Är det ett tillräckligt skäl för att utplåna skillnaden mellan myndighet och enskild verksamhet?
Tesen om att skolhuvudmän skulle vara speciella i att utföra ”myndighetsfunktioner” är illa genomtänkt. Ett exempel är bilprovningen, numera utlagd till ett stort antal privata företag och med statliga Svensk Bilprovning nyligen sålt till ett tyskt företag. Att godkänna och underkänna bilar, på uppdrag av Transportstyrelsen, kan väl om något beskrivas som myndighetsfunktion. Ingen har föreslagit att därav följer att allt i ett företag som ackrediterats för bilprovning ska utgöra allmän handling.
Kontroll av styrelse och ägare är redan minutiös. Betygsättning anses vara myndighetsutövning och är offentlig.
Bör det då inte finnas ”insyn”? Absolut. Sådan finns redan, om vi talar om skolan. Skollagen (2010:800) ger rätt för Skolinspektionen att begära all information den anser sig behöva från huvudmän för friskolor. Skolinspektionen bedriver omfattande tillsyn. Den har en kvalificerad avdelning för att följa och granska ekonomiska förhållanden hos aktörer inom friskolan. Kontroll av styrelse och ägare är minutiös. Betygsättning anses vara myndighetsutövning och är offentlig, via arkivering hos kommuner. Den huvuddel av friskolorna som drivs som aktiebolag har att följa ett omfattande regelverk för genomskinlighet från Aktiebolagslagen. De har kvalificerade revisorer och har att sända detaljerade årsredovisningar till Bolagsverket, där de blir offentlig handling. Varje tillsynsrapport, kvalitetsrapport, inspektion vid skolstart och tvåårstillsyn för nya skolor blir offentlig handling hos Skolinspektionen. För att få skoltillstånd måste en huvudman förbinda sig att delta i nationella prov, vilkas resultat blir offentligt redovisade hos Skolinspektionen, för varje skola liksom för alla skolor hos huvudmannen. All statistik om skolor görs offentlig hos myndigheter, efter ett tillägg till Offentlighets- och sekretesslagen.
Men det är orimligt att beskriva hela skötseln av en skola och en skolorganisation som ”förvaltning”. Skälet till att riksdagen under 32 år, sedan 1992 skapat utrymme för friskolor är just att de inte ska fungera som myndigheter utan ha en annan karaktär, med mindre byråkrati, större innovationsförmåga och frihetsgrad. Detta, att inte vara myndigheter, är deras bidrag till det samlade skolväsendet – ett bidrag för mångfald och valfrihet, som också ökar familjers egenmakt. Den offentliga förvaltningen har bestämda särdrag – långsamhet, formalism, noggrann regeltolkning, skrivande av dokument som huvudmetod, likhet i regeltillämpning, processinriktning, styrning via regler, strävan att undvika fel som dominerande drivkraft. Enskild verksamhet utmärks av andra egenskaper – snabbhet, största möjliga enkelhet i hantering, resultat i fokus, stimulans till handling även utan dokument, stor frihetsgrad för personal inom ramen för konceptet, lyhördhet för behov även vid risk att göra fel, rationell resurshantering, stor öppenhet för omprövning, styrning via engagemang och motivation mer än skrivna regler. Att kraftigt byråkratisera friskolor är inget sätt att förbättra deras resultat för elever och samhälle.
***
Så som förslag om införande av offentlighetsprincip i privat verksamhet motiverats, finns nästan ingen gräns för fortsättningen. Om ett legalt genombrott görs med friskolorna, kommer det snart att åberopas för att vidga principen till hela vården, sedan till andra branscher, med tiden till hela det privata näringslivet (och inte bara näringslivet). ”Det är ju inget nytt”, kommer det att sägas. Det är oerhört anmärkningsvärt att en så omfattande utredning, med så många jurister indragna, inte har funnit det behövligt att ens diskutera var en gräns ska dras. Det tyder väl på att utredarna inte alls förstår att någon gräns behövs mellan stat och civilsamhälle. Än värre är att en borgerlig regering inte gett direktiv om att dessa stora principiella frågor behöver tänkas igenom.
Om regeringen anser att det finns kvarstående behov av att vidga allmän tillgång till handlingar i privat verksamhet, måste den tillsätta en grundlagsutredning i frågan. Det gäller enligt min mening även för det rörande förslaget till en ny ”Insynslag”. Så som utredningen formulerat denna del av förslaget är det så lika med full offentlighetsprincip att det mest måste ses som en kringgående rörelse, ett sabotage mot uppdraget i direktiven. Förslaget innebär att varje verifikation, varje löneuppgift, varje transaktion, varje e-postlista, varje plan och instruktion i en friskola ska betraktas som offentlig handling – därtill med ett svagare skydd för företagshemligheter än i affärsverksamheter med stat och kommun som ägare. Förslaget till insynslag går extremt långt i att också göra individuppgifter offentliga.
Att ta 90 procent av systemet för offentliga handlingar, inklusive hela sanktionssystemet, och skriva in det som en separat lag är sannerligen en innovation i förhållande till grundlagen. Det öppnar skrämmande perspektiv. Utredningen gör själv ingen större skillnad mellan full offentlighetsprincip och införande av en separat ”Insynslag”. Det är förståeligt, givet omfånget i dess nya ”Insynslag”. Den säger rentav att båda kan införas samtidigt, offentlighetsprincipen som en skyldighet, insynslagen som en rättighet – båda med ungefär samma innehåll.
Den som känner juristers vana att uttrycka sig försiktigt förstår att förslaget är rejält oroväckande.
”Vad kommer härnäst, som nästa steg?”, frågar professor Joakim Nergelius, Sveriges i dag främst expert på konstitutionell rätt, i ett rättsutlåtande. ”Förslaget att införa offentlighetsprincip för privata rättssubjekt verkar principiellt ogenomtänkt. Utredningen för inte heller några som helst resonemang om var gränsen för ytterligare utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde bör dras. Här kan förslaget faktiskt ses som ganska oroväckande.” Den som känner juristers vana att uttrycka sig försiktigt förstår att förslaget inte bara är ”ganska” utan rejält oroväckande.
De praktiska konsekvenserna av förslagen är stora. Man kan utgå ifrån att den mängd av organisationer och medier som driver kampanj mot friskolor skulle bombardera särskilt de mest synliga friskoleorganisationerna med begäran om utlämning av handlingar, på ett sätt som skulle lamslå verksamheten och även överväldiga kammarrätterna med överklagningsärenden. En annan följd är att det skulle bli så gott som omöjligt att ha kvar nationella skolorganisationer, då varje transaktion över kommungränser skulle komma att ifrågasättas.
De principiella invändningarna är dock avgörande. Liberalerna har av de snävaste av partitaktiska behov valt att gå hela vägen med att vilja införa offentlighetsprincipen i skolbranschen. Övriga Tidöpartier finner sig nödsakade att spela med, för att inte ge en bild av splittring i regeringsunderlaget. Djupare än så går inte tänkandet. Men under det beslutsstadium som nu följer i regeringskansliet våren 2025 kan inte de stora principfrågorna rimligen undvikas. Är samhället större än staten? Bör det civila samhället få ha en annan handlingslogik än den statliga byråkratins? Ska grundlag kunna brytas via vanlig lag, utan att något utrymme för det har getts i grundlagen?
Inför dessa frågor borde det för en borgerlig regering bara finnas två möjliga svar. Antingen kastas utredningsförslaget i papperskorgen. Eller också tillsätts en grundlagsutredning. Införande, i ena eller andra formen, av principen om allmänna handlingar i privat verksamhet kräver ändring av grundlagen. Och för en sådan ändring fordras två beslut, med val emellan.