I boken Seeing Like a State (1998) lade den amerikanska statsvetaren och antropologen James C. Scott för över 25 år sedan fram tesen att stater strävar efter att skapa mer enhetliga samhällen för att underlätta planering, beskattning och kontroll. Men att denna harmonisering samtidigt leder till att stater förstör fungerande komplexa samhällen som kräver lokal kunskap för att fungera effektivt. 

Den 19 juli denna sommar avled James C Scott. Och trots att boken Seeing Like a State på många sätt är banbrytande och har hyllats av såväl vänster- som högerdebattörer (om än av olika skäl), så har boken tyvärr inte översatts till svenska. 

Scott beskriver problemet med statlig harmonisering på följande sätt i boken: 

Officials of the modern state are, of necessity, at least one step – and often several steps – removed from the society they are charged with governing.

Som stöd för sin tes tar Scott bland annat upp det så kallade tyska skogsexperimentet. Alla som har tillbringat tid i skogen vet att det är en tämligen kaotisk plats. Träden växer huller om buller, det finns massor av insekter som inte verkar vara till någon större nytta och många djur som springer omkring i skogen efterfrågas inte av jägare.

Vetenskapsmän i Preussen och Sachsen ansåg under andra hälften av 1700-talet att skogen behövde mer statlig planering. Olönsamma träd, blommor och djur skulle avlägsnas tills enbart de som var lönsamma fanns kvar. De tyska beslutsfattarna lyssnade på rekommendationerna och valde att ersätta den kaotiska skogen med enbart granar och tallar. De planterade träden längs långa enhetliga linjer, likt ståtligt marscherande preussiska soldater.

Inledningsvis var projektet en stor framgång. Den nya skogen gjorde det lättare att kartlägga och hugga ner träden, vilket innebar att skogen blev mer lönsam – precis som vetenskapsmännen hade förutspått. I takt med att den biologiska mångfalden minskade försvann också många oförutsägbara faktorer som sänkte skogens lönsamhet. Det blev dessutom lättare att genomföra organiserade experiment för att öka effektiviteten i skogsbruket. Det tyska experimentet var initialt så framgångsrikt att metoden spred sig till andra länder. 

Att ta bort skogens naturliga ekosystem visade sig dock få ödesdigra konsekvenser. De som först drabbades var bönderna. Innan reformen hade de använt sig av den ‘kaotiska’ skogen för att bland annat samla ved, jaga och hitta ingredienser till olika mediciner. Men dessa möjligheter försvann när den biologiska mångfalden försvann. De inplanterade granarna och tallarna visade sig också vara sårbara för sjukdomar och jorden försämrades när den biologiska mångfalden minskade. Produktionen av trä sjönk kraftigt och det hyllade tyska skogsexperimentet blev i slutändan ett gigantiskt fiasko.

Ett samhälle kan se både irrationellt och ineffektivt ut på ytan för de som inte har lokal kunskap.

Scott menar att detta visar på risken med att stater ignorerar lokal kunskap och ersätter komplexa lokala system med enkla och förutsägbara strukturer. Ett samhälle eller system kan se både irrationellt och ineffektivt ut på ytan för de som inte har lokal kunskap, men de har ofta utvecklats över en lång tid och har en inre logik som en statlig planerare inte förstår. Att mixtra med dessa system riskerar därför att leda till många negativa konsekvenser som statliga planerare inte kan förutse. 

I Seeing Like a State är det främst nationalstaten som granskas. Genom att inte ta hänsyn till lokal kunskap och förutsättningar riskerar stater att genomföra reformer som skadar lokalbefolkningen. I jakten på förutsägbara och lättfattliga system kan staten orsaka stor skada enligt Scott. Detta är en mycket viktig insikt.

***

Tesen som drivs i Seeing Like a State är dock än mer relevant om vi tillämpar den på överstatliga samarbeten i stället för nationalstater. Under senare tid har EU valt att öka makten över medlemsländerna genom att i högre utsträckning försöka harmonisera olika nationella regelverk. Motiven är ädla; det handlar ofta om att öka den ekonomiska tillväxten och bidra till mer jämlika och hållbara samhällen. Men om de nationella beslutsfattarna har svårt att förstå komplexa lokala system så är den förståelsen ännu sämre när besluten tas på överstatlig nivå – än längre bort från de lokala marknader som berörs. 

Ett aktuellt exempel på varför denna insikt är relevant i en europeisk kontext är förslaget att införa en kapitalmarknadsunion inom EU. Detta initiativ strävar efter att harmonisera och integrera 27 olika nationella regelverk med syfte att skapa en enhetlig kapitalmarknad. Målet är att underlätta för företag att låna pengar och förenkla gränsöverskridande investeringar, vilket har potentialen att förbättra investeringsklimatet inom EU. Tanken är att en harmoniserad kapitalmarknad ska öka tillgången till riskkapital och därigenom leda till fler banbrytande innovationer och snabbväxande företag; något som är av stor betydelse eftersom tillväxten i EU under en längre tid har halkat efter tillväxten i USA och Kina.

Problemet är att de 27 nationella kapitalmarknaderna inom EU har utvecklats under flera århundraden, vilket innebär att de skapats utifrån lokala förutsättningar som skiljer sig åt mellan medlemsländerna. Länderna har skilda bankväsen, ekonomiska förutsättningar och kulturella värderingar. Detta innebär att det är oerhört komplicerat att harmonisera dessa regelverk. Risken är att en kapitalmarknadsunion kommer att leda till att EU får färre innovationer och snabbväxande företag – tvärtemot målet med harmoniseringen.  

Sverige har exempelvis en av EU mest fungerande kapitalmarknader, med stabila och enkla regler som har varit fördelaktiga för företag som är verksamma i Sverige. Detta är ett resultat av lagar och institutioner som växt fram under längre tid, exempelvis aktiebolagslagen (1848), införande av näringsfrihet (1864) och avregleringen av kreditmarknaden (1985). Antalet nettonoteringar på de svenska börserna är högst i hela EU, medan länder som Frankrike och Tyskland har stora nettoutflöden. Detta beror bland annat på att Sverige har en lång tradition av att investera i aktier och fonder i stället för att spara på bankkonton, vilket bland annat har stimulerats av organisationen Aktiespararna. Aktie- och fondmarknaden spelar dessutom en betydande roll i pensionssparandet i Sverige, till följd av bland annat den stora pensionsreformen 1994 och möjligheten att placera tjänstepensioner på aktiemarknaden. Dessutom erbjuder Sverige investeringssparkonton (ISK) som gynnas skattemässigt.

Den som tror att Sveriges framgångar innebär att EU kommer att bygga sin kapitalmarknadsunion utifrån den svenska kapitalmarknaden lär bli besviken. 

Men den som tror att Sveriges framgångar innebär att EU kommer att bygga sin kapitalmarknadsunion utifrån den svenska kapitalmarknaden lär bli besviken. Det troliga är snarare att länder med sämre fungerande kapitalmarknader, som Frankrike och Italien, kommer att använda sitt inflytande för att den nya kapitalmarknadsunionen ska harmonisera med de regelverk som dessa länder redan har. 

Likt de tyska bönderna under skogsexperimentet riskerar Sverige därmed att drabbas hårt av en kapitalmarknadsunion inom EU. De europeiska beslutsfattarna kommer troligen inte vara förmögna att ta till sig den lokala kunskap som över lång tid lett till att den svenska kapitalmarknaden utvecklats till en av de mest välfungerande i Europa.

Scott visar i Seeing Like a State att många statliga initiativ misslyckas på grund av brist på lokal kunskap och förståelse. Ytterligare ett exempel på ett överstatligt initiativ som riskerar att gå snett är den aktiva och selektiva industripolitiken inom EU. Under senare tid har EU betalat ut och godkänt allt mer selektiva stöd till företag, där en stor del går till investeringar i grön teknologi för att möjliggöra den gröna omställningen.

Problemet med denna aktiva industripolitik är att den ger konkurrensfördelar till de som får stöd, medan de företag som inte får stöd missgynnas. De selektiva stöden snedvrider därmed konkurrensen både mellan företag och mellan medlemsländer i EU. En uppenbar risk är att de större och mer inflytelserika EU-länderna, som exempelvis Tyskland och Frankrike, lyckas få mer stöd godkända, vilket också verkar vara fallet. 

Den selektiva industripolitiken bygger ytterst på en föreställning att beslutsfattarna i EU kan förutse vilka teknologier som kommer att vara framgångsrika framöver, samt vilka företag som behöver statligt riskkapital för att kunna växa och skapa fler innovationer. Det är dock svårt att på förhand veta vilka teknologier som kommer att vara mest effektiva, samt vilka företag som behöver statliga stödinsatser för att förverkliga sin tillväxtpotential. Frågan är hur beslutsfattare inom EU ska klara av ta sådana beslut när professionella investerare med lokal kunskap har svårigheter att göra detta till följd av bristfällig information? 

Utvärderingar av nationella satsningar på selektiva företagsstöd visar att de oftast misslyckas. Svårigheterna att uppnå ett positivt resultat är dessutom större i en union präglad av stora skillnader mellan medlemsländerna. Beslutsfattare som befinner sig längre bort från den lokala marknaden som berörs har inte bättre information, utan sämre. Insikten som Scott förmedlar i boken Seeing Like a State innebär därmed att EU:s aktiva industripolitik riskerar att leda till färre snabbväxande företag och att satsningarna på gröna teknologier i slutändan inte visar sig vara konkurrenskraftiga. 

De två exemplen som diskuteras ovan utgör exempel på omvälvande reformer inom EU, där överstatliga ingrepp riskerar att förvärra snarare än förbättra situationen. Skillnaderna mellan länderna är för stora och för komplexa, vilket leder till att ett försök att harmonisera regelverken sannolikt kommer att misslyckas. Risken är uppenbar att denna politik leder till att EU fortsätter att tappa i tillväxtkraft gentemot USA och Kina. 

Att EU försöker skapa harmoniserade och enhetliga system går dessutom mot själva grundtanken med EU. Som Adam Danieli tidigare skrivit i Smedjan är det europeiska samarbetet byggt på institutionell konkurrens och olikheter mellan medlemsländerna. Medlemsländerna har olika värderingar, ekonomiska system och historia. Genom att över tid konkurrera med varandra kommer de system som är mest effektiva att vinna, oavsett om det handlar om hur kapitalmarknaden är uppbyggd eller hur staten på bästa sätt skapar fler innovationer och snabbväxande företag. Att försöka tvinga fram enhetlighet i en union byggd på olikheter riskerar att på sikt underminera hela unionen. 

***

Jag började denna text med att redogöra för det tyska skogsexperimentet. Men vet ni om att det pågår ett nytt skogsexperiment inom EU? Med syftet att snabbare nå unionens klimatmål har EU föreslagit en rad åtgärder för att öka kolinlagring, vilket riskerar att leda till minskad avverkning av skog. Konsekvensen blir en allvarlig inskränkning av den privata äganderätten eftersom EU får mer makt över hur skogsägare använder sin mark. EU:s mer kortsiktiga åtgärder och krav är inte anpassade för de boreala skogarna, där tillväxten sker långsammare och där det tar längre tid mellan avverkningarna. Enligt beräkningar från Danske Bank riskerar EUs krav att leda till minskad kolinlagring, tusentals förlorade jobb och stora nedläggningar inom den svenska skogsindustrin. Risken är uppenbar att detta kommer att sluta som det tyska skogsexperimentet – i ett praktfiasko: oavsett hur goda intentionerna är. 

Slutsatsen är att de europeiska beslutsfattarna borde ta till sig insikterna från Seeing Like a State och inse att harmonisering sällan fungerar. Medlemsländerna inom EU har mer lokal kunskap, vilket innebär att de vet vilka lagar och regler som fungerar bäst för dem. Om de inte orkar läsa boken så kan de i stället lyssna på den norrländska gruppen Euskefeurat när de i låten Härifrån till Bryssel sjunger:

Så nog fattar jag ändå

Att det är långt härifrån till Bryssel

Och ännu mycket längre ifrån Bryssel och hit

Omslagsfoto: Lars Pehrson/SvD/TT