Nytt pris på utsläpp leder till sämre politiska beslut

I Sverige satsas stora summor på infrastruktur. Den gällande infrastrukturplanen för perioden 2018–2029 omfattar 700 miljarder kronor. Men hur vet vi att vi får mest nytta för pengarna? För att välja ut de viktigaste väg- och järnvägssatsningarna gör Trafikverket sedan många år samhällsekonomiska analyser av potentiella investeringar. I sådana analyser väger man samman bygg- och underhållskostnaden, miljöpåverkan, restidsbesparingar och trafiksäkerhet. Om fördelarna för samhället är större än kostnaderna är satsningen samhällsekonomiskt lönsam.

Analyserna kan alltså påverka investeringar för mångmiljardbelopp. Det är därför viktigt att de är korrekta. De värden som används i analyserna, till exempel av en timme besparad restid, fastställs av ASEK (Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden), en expertgrupp inom Trafikverket. En uppmärksammad faktor är priset på koldioxid.

Sexdubblat pris på koldioxid

I april 2020 chockhöjde ASEK priset på koldioxidutsläpp i transportsektorn från 1,14 kronor till sju kronor per kilo, med hänvisning till att detta är riksdagens värdering. Gissningsvis var avsikten att öka den samhällsekonomiska lönsamheten för tåginvesteringar, bland annat höghastighetståg, och att minska den för väginvesteringar. Så har höjningen också tolkats i debatten.

I själva verket finns det inte någon grund för antagandet att riksdagen skulle värdera utsläppen till sju kronor per kilo. Om riksdagens värdering vore så hög, skulle bensinskatten höjas med 16 kronor per liter och mer än fördubbla bensinpriset. 

I motsats till vad många förväntar sig kommer höjningen dessutom att ha en ganska liten påverkan på den relativa lönsamheten av tåg- och väginvesteringar, eftersom infrastrukturinvesteringar sällan har några större effekter på utsläppen. Den höga och ryckiga värderingen av koldioxid förstör emellertid konsistens, saklighet och legitimiteten i beslutsunderlagen, vilket är bekymmersamt eftersom alternativen till den samhällsekonomiska kalkylen i realiteten endast består i politisk kohandel och magkänsla. Varken regeringen eller myndigheten tar ansvar för den nya värderingen. 

Priset på utsläppsrätter inom EU:s handelsområde ETS är cirka 0,40 kr per kilo koldioxid. Koldioxidskatten är en dryg krona per kilo, och att fånga in koldioxid med CCS-teknik kostar runt en krona per kilo.  En studie visar att skadekostnaden ligger i spannet 0,18–3,50 kronor per kilo koldioxid, med det mest sannolika värdet runt en krona per kilo.

Infrastruktursatsningar är ineffektiv klimatpolitik

Det är ASEK som fastställer de värderingar av exempelvis klimatutsläpp och restid som ska används i transportsektorns samhällsekonomiska kalkyler. Dessa påverkar givetvis lönsamheten för olika investeringar.  Forskning visar emellertid att rangordningen är förvånansvärt robust även för stora variationer i priser och andra förutsättningar. Trots detta är värderingar och andra förutsättningar ofta omdebatterade och ifrågasatta, och deras påverkan på lönsamheten ofta överdrivna, av debattörer och beslutsfattare som inte gillar eller förstår kalkylutfallet. En studie visar att det samhällsekonomisk utfallet i sig dessutom bara har en ganska liten egentlig påverkan på investeringsportföljen, trots att beslutsfattare ofta låter påskina det motsatta. 

Ett viktigt skäl till robustheten är att skillnaden i lönsamhet mellan de möjliga investeringarna är avsevärd. Att lönsamheten av infrastrukturinvesteringar påverkas relativt lite av priset på koldioxid beror dessutom på att de normalt har en så liten påverkan på utsläppen. Även stora investeringar ger endast ger marginella tillskott till den stora mängd infrastruktur som redan finns och har därför en rätt liten påverkan på resandet i hela samhället. Detta till skillnad från styrmedel, till exempel bensinskatt och reduktionsplikt, som påverkar alla transporter i hela det befintliga transportsystemet, och därför har stora effekter på utsläppen.

Av detta kan man i förbigående dra slutsatsen att infrastrukturinvesteringar i sig är ett föga verksamt klimatpolitiskt styrmedel. Ta höghastighetsbanorna som exempel. Enligt kalkylen med ASEK:s tidigare värdering av koldioxidutsläpp genererar dessa en klimatnytta på cirka 5,9 miljarder kronor. Ökar man värderingen till sju kronor per kilo stiger klimatnyttan till knappt 19 miljarder kronor. Detta reducerar det samhällsekonomiska underskottet från 272 miljarder kronor till 253 miljarder kronor. 

Hur prissätts koldioxid?

Genom åren har ASEK antagit två olika principer för att härleda värderingen av klimatutsläpp. Den första principen, som gällt det senaste decenniet, har utgått från att beslutat styrmedel, det vill säga koldioxidskatten på drivmedel på 1,14 kr per kilo, avslöjar riksdagens värdering av utsläpp. Argumentet är att koldioxidskatten avspeglar den maximala uppoffring eller kostnad som riksdagen anser att en minskning av utsläppen är värd.

Läs också:

Höghastighetstågen är den sämsta investeringen i Sveriges historia

Jacob Lundberg

År 1999 antog ASEK den andra principen, nämligen det skuggpris på koldioxid som kunde härledas ur det uppsatta målet för transportsektorns utsläppsminskningar fram till 2010. Skuggpriset är marginalkostnaden för utsläppsminskningar, givet de åtgärder som görs för att nå målet. Man kan se skuggpriset som en alternativkostnad. 

Ta exemplet Förbifart Stockholm eller annan väg som ska utvärderas. Anta att vägbygget resulterar i att utsläppen av koldioxid ökar. Eftersom målet ligger fast trots att vägen byggs måste någon annan åtgärd genomföras som minskar utsläppen i motsvarande grad. Det kan till exempel vara en höjning av koldioxidskatten på drivmedel. Nyttoberäkningen för vägen måste därför räkna in kostnaden för utsläppsminskningar med ”den andra” åtgärden. Då tar kalkylen hänsyn till att vägprojektet måste kompensera sina ökade utsläpp genom att väga upp kostnaderna för utsläppsminskningen. Problemet med ansatsen är att skuggpriset beror på den mix av åtgärder som ska leda fram till måluppfyllelse. Man kan alltså bara härleda skuggpriset om man vet hur målet är tänkt att nås.  

ASEK motiverar höjningen till sju kronor per kilo utifrån reduktionsplikten. Enligt reduktionsplikten är en drivmedelsleverantör skyldig att reducera utsläppen från bensin (med 4,2 procent) och diesel (med 21 procent) genom inblandning av biodrivmedel. För den leverantör som inte uppfyller kravet utgår en avgift. Riksdagen har beslutat att avgiften maximalt får vara sju kronor per kilo för de utsläpp som överstiger den lagstadgade reduktionsnivån. ASEK antar alltså att avgiftens storlek grundats på politikens värdering om vad en utsläppsminskning maximalt får kosta, det vill säga vad en utsläppsminskning är värd.

ASEK:s värdering utgår med andra ord från den första principen, som går ut på att avslöja riksdagens värdering, och tolkar den maximala reduktionspliktsavgiften som en riksdagens värdering av koldioxidutsläpp.

Koldioxid kostar inte sju kronor per kilo

Det finns ett antal skäl att ifrågasätta tolkningen av den maximala reduktionspliktsavgiften som riksdagens värdering av koldioxidutsläpp. För det första är att sju kronor inte är den faktiska avgiften. Enligt förordningen är avgiften för närvarande fem kronor per kilo för bensin respektive fyra kronor per kilo koldioxid för diesel.

Skulle man öka koldioxidskatten till sju kronor per kilo skulle bensinpriset ökas med runt 16 kronor per liter, det vill säga mer än fördubblas.

För det andra bör inte reduktionspliktsavgiften tolkas som ett pris. Det framgår av ett pressmeddelande från regeringen i september 2020 att en viktig drivkraft bakom reduktionsplikten är att säkerställa en långsiktig efterfrågan på biodrivmedel. Detta för att minska risken för de stora investeringar som krävs för att öka den svenska produktionskapaciteten av biodrivmedel. I dag är merparten av det biodrivmedel som används i Sverige importerat. Hela syftet med lagstiftningen är alltså att reduktionsnivån ska genomföras och inte att avgiften i praktiken ska betalas; reduktionsavgiften är bara tänkt att skydda konsumenterna från kraftigt ökade drivmedelspriser eftersom världsmarknadspriset på biodrivmedel är oförutsägbart. 

För det tredje finns det inget som tyder på att merkostnaden för att minska koldioxidutsläppen med biodrivmedel skulle bli så hög som fyra till fem kronor per kilo. Studier från Energimyndigheten ger att marginalkostnaden för att minska utsläpp genom ökad användning av biodrivmedel är runt 1,70–2,10 kronor per kilo, vilket man får anta att beslutfattarna kände till när reduktionsplikten beslutades. Avgiften kan därför inte självklart översättas till ett pris eller en politisk värdering av koldioxid.

För det fjärde indikerar nuvarande koldioxidskatt på bensin och diesel att beslutsfattarna inte värderar utsläppen till sju kronor per kilo. Skulle man öka koldioxidskatten till sju kronor per kilo skulle bensinpriset ökas med runt 16 kronor per liter, det vill säga mer än fördubblas.

Cirkelresonemang i kalkylerna

Det framgår av ASEK-rapporten att riksdagens mål om att minska utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter (utom flyget) med 70 procent till 2030 jämfört med 2010 års nivå har spelat roll för deras prissättning av koldioxid. Enligt ASEK krävs det att koldioxidskatten höjs med 13–17 kronor per kilo för att målet ska nås, vilket anges som skäl för den påtagliga höjningen av priset på koldioxid, och som argument för ytterligare höjningar. Men riksdagen hade inte någon som helst kunskap om den samhällsekonomiska kostnaden för målet när det beslutades, vilka åtgärder, eller vilken koldioxidskatt som skulle krävas för måluppfyllelse. 

Utsläppsökningarna inom landtransportsektorn värderas alltså 17 gånger högre än utsläppen som sker inom EU:s utsläppshandel.

Det paradoxala är att det är ju just denna kunskap som kalkylerna, inklusive priset på koldioxid, är tänkta att förmedla. Att myndigheterna härleder ett pris från ett politiskt uppsatt mål, beslutat utan kunskap om vilka åtgärder som leder dit eller dess samhällsekonomiska kostnader, skapar ett cirkelresonemang som gör kalkylerna irrelevanta som beslutsunderlag. Målet blir per definition samhällsekonomiskt lönsamt.  

Att priset i transportsektorn avviker så kraftigt från kostnaden att minska utsläppen utanför landtransportsektorn skapar uppenbara problem. Ta åter exemplet med höghastighetsbanorna ovan. Eftersom flyget inom EU samt de utsläpp som investeringen ger upphov till under byggfasen, det vill säga av stål- och betongkonstruktioner och tunnelbyggen, ingår i EU:s utsläppshandel ska de inte räknas med i kalkylen. Men utsläpp från flyget på hög höjd bidrar mer till växthuseffekten, vilket utsläppshandeln inte tar hänsyn till. Därför ska ändå 40 procent av utsläppen från inrikesflyget räknas med. 

Med hänsyn till detta ökar den beräknade klimatnyttan i exemplet med höghastighetsbanorna bara med runt 13 miljarder kronor (och inte 19 miljarder kronor). Utsläppsökningarna inom landtransportsektorn värderas alltså 17 gånger högre än utsläppen som sker inom EU:s utsläppshandel i samband med bygget och minskningarna från flyg – även för ett och samma projekt.

Koldioxidpriset reflekteras inte i bensinskatten

Slutsatsen är att om politikerna verkligen hade ASEK:s höga värdering skulle drivmedelsskatten ha höjts mycket kraftigt, vilket de inte har gjort. Samtidigt leder inte den höga värderingen av klimatutsläpp till att den samhällsekonomiska lönsamheten av spårinvesteringar ökar markant. 

Det mest bekymmersamma är att det inte längre är relevant och informativt att utvärdera kostnadseffektiviteten hos olika styrmedel eller klimatmålet i sig, varken inom eller utanför transportsektorn.

Kärnan i problemet är att det politiskt beslutade målet om minskade utsläpp inte åtföljts av politiskt beslutade åtgärder som leder till måluppfyllnad. Det skapar stora problem för de myndigheter som ska producera beslutsunderlag. Det försvårar också ansvarsutkrävande, eftersom myndigheter försöker avläsa politikens värderingar och regeringen hänvisar till Trafikverkets beslut. För att lösa problemet och säkerställa konsistens i viktiga beslutsunderlag borde i stället Finansdepartementet besluta om värderingen av klimatutsläpp och andra centrala kalkylparametrar. Det föreslogs redan 2016 av SNS konjunkturråd, som jag medverkade i.