Samhälle Åsikt
Reformerad socialförsäkring slår bidragstak
Regeringen har gjort ett stort nummer av bidragstaket, som nu utreds. Men det riskerar att bli ett slag i luften. Tidökoalitionen borde i stället utreda kontobaserade socialförsäkringar som ett sätt förverkliga de i sig goda idéerna bakom ett bidragstak, skriver Robert Gidehag.
Innan och under förra valrörelsen talades det mycket om ett ”bidragstak”. Hittills har det varit just mest tal. Nu pågår förvisso en utredning som ska leverera resultat senast första december i år. Vi får se hur det blir med ett faktiskt bidragstak. Jag vågar påstå att det är lättare sagt än gjort i en svensk kontext.
Däremot är det lätt att förstå intentionen. Svenska socialförsäkringssystem skapar stora marginaleffekter som minskar incitamenten att arbeta, ibland till och med gör det olönsamt att arbeta. Inte för inte har systemen gång på gång varit uppe till debatt och förändring. Exempelvis stramade Alliansregeringen som tillträdde 2006 åt sjukförsäkringen för att minska då mycket höga sjukskrivningstal. Gång på gång har systemen drivit på en kostnadsexplosion som har följts av åtstramningar av regler.
Det har pågått en debatt om socialförsäkringen (”bidragssystemet”) under hela mitt politiskt medvetna liv, men i grunden har inte mycket hänt annat än att hur generösa reglerna är för olika system har justerats lite fram och tillbaka. Jo – en sak till har hänt. Socialförsäkringen i Sverige har i smyg gradvis reformerats mot något som liknar ett grundtrygghetssystem eftersom taken för ersättningar inte har hängt med reallöneutvecklingen. Något som i sin tur inneburit att många fler har kompletterande privata eller avtalade tilläggsförsäkringar. Ett ”grundskyddssystem” sågs för övrigt som totalt politiskt orealistiskt runt millennieskiftet. Incitamentsproblemen är dock som störst i den nedre delen av inkomstskalan och den berörs inte av medelklassens gradvis urholkade socialförsäkring.
Cirka tre fjärdedelar av socialförsäkringssystemet handlar om omfördelning över tid.
Sverige har som bekant ett omfattande socialförsäkringssystem, i storleksordningen en fjärdedel av det totala offentliga utgifterna utgörs av transfereringar till hushållen, knappt tolv procent av BNP. Sedan början av 1990-talet har det skett en minskning från knappt 19 procent av BNP vilket förklaras av att Sverige återhämtat sig (delvis) från nittiotalskrisens effekter på arbetsmarknaden och ovan nämnda åtstramning av ersättningsnivåer. Räknar man i stället per capita och inflationsjusterat har det skett en ökning över tid, i dag nästan 69 000 kronor per invånare och år. Den enskilt största posten utgörs av pension. Sjukförsäkring, sjukersättning (förtidspension), föräldraförsäkring och arbetslöshetsförsäkring utgör andra stora poster.
Man ska också vara klar över att de olika systemen har olika syfte och karaktär. Det finns system som liknar en försäkring (betalas av ett kollektiv till individer med otur) – arbetslöshetsförsäkringen är ett sådant exempel. Andra system har mycket lite med försäkring att göra utan handlar mer om omfördelning. Några av dessa fördelar främst över tid, som pensionen och föräldraförsäkringen. Andra mer interpersonellt (från ”rika” till ”fattiga”), som försörjningsstödet. Det går förstås inte att fullt ut renodla varje system till endast en sådan kategori, men det är ändå tydligt att systemets olika delar har olika funktioner. Tidigare beräkningar har visat på att den absolut största effekten av socialförsäkringssystemet som helhet handlar om omfördelning över tid – cirka tre fjärdedelar (se till exempel antologin Alternativ för välfärden, SNS 2002). Alltså att pengar flyttas från perioder i en individs liv, när ekonomin är god, till perioder när ekonomin inte är det (ungdom och ålderdom).
Det rör sig således om ett omfattande system med stora effekter för både offentliga finanser, individers incitament och därmed samhällsekonomisk utveckling.
***
Varför är det då så svårt att reformera socialförsäkringen? Jag skulle påstå att det finns en verklig och ganska svåravvägd målkonflikt. Å ena sidan skapar förstås höga ersättningar för att inte jobba incitamentsproblem. Å andra sidan finns socialförsäkringar (oftast) till för att minska likviditetsproblem för individer som inte har ett jobb eller kan jobba. Sänkta ersättningsnivåer skapar onekligen en ökad otrygghet för dessa individer. Dessa två saker är sanna samtidigt. Därför är min gissning att ett verklig ”bidragstak” inom ramen för dagens system kommer att bli svårt att genomföra. De riktigt höga bidragsnivåerna i relation till lön tillfaller normalt hushåll med flera barn (se exempelvis Almegas rapport ”Att börja eller inte börja arbeta. Det ekonomiska utbytet av arbete”). Att införa ett bidragstak där det skulle göra som mest nytta ur ett incitamentsperspektiv innebär sannolikt att rucka på normen för försörjningsstöd. I en svensk kontext är det svårt att se något sådant bli verklighet.
Att införa ett bidragstak där det skulle göra som mest nytta innebär sannolikt att rucka på normen för försörjningsstöd.
Om man skulle börja tänka i andra banor skulle man leta efter ett system där ovan nämnda målkonflikt är mindre – där det går att förena bättre incitament med fortsatt kortsiktig ekonomisk trygghet. Faktum är att ett sådant system finns. I olika former finns det genomfört i olika länder och ”på ritbordet” finns det skissat på i utredningar, PM och forskning sedan flera decennier. Det jag tänker på är så kallad kontobaserad socialförsäkring eller ”välfärdskonton” med ett mer känt ord. Jag (ofta tillsammans med Stefan Fölster) har själv genom åren skrivit om detta, till exempel i en forskningsantologi åt SNS (som nämns ovan) och åt Timbro i rapportform.
Grundtanken är enkel. En del av de pengar som i dag betalas i skatt förs i stället in på ett individuellt konto tänkt att användas för någon del av socialförsäkringssystemet (eller hela beroende på utformning). Vid behov och enligt uppsatta regler används kontot för att täcka det som ersatt socialförsäkring är tänkt att täcka. Kontot är dock individuellt och det som blir kvar på kontot vid yrkeslivets slut får användas som tillägg till pensionen. Mycket enkelt förklarat innebär detta att systemet kan vara generöst i stunden (lösa likviditetsproblemet) men ändå skapa starka incitament att vara återhållsam med uttag från kontot eftersom det tydligt är ens egna framtida pengar man lånar av när behöver täcka inkomstbortfall. På försäkringsspråk kan man ha en hög självrisk, men denna sprids ut i tiden, vilket gör den lättare att bära.
Det är viktigt att framhålla att detta är en princip för socialförsäkringar, inte ett fixt och färdigt system. Det fungerar som ett fonderat system eller som ett ”pay as you go-system”. Man kan tänka sig att ersätta i princip hela dagens socialförsäkring med ett kontosystem (som finns beskrivet i ovan nämnda SNS-rapport) eller delar/en enskild del. Man kan också tänka sig helt ha kvar dagens system i grunden men komplettera med ett kontosystem på toppen som jag och Fölster skisserar i Timbro-rapporten ”En enkel och rättvis inkomstförsäkring”. Huvudtanken med just den rapporten var att skissa på ett socialförsäkringssystem där man gradvis arbetar och tjänar ihop sina förmåner snarare än att ha full access från start – en annan aktuell fråga för socialförsäkringen som bekant. Det finns heller ingenting i principen som strider mot den ”svenska modellen”. Parternas olika avtalade tilläggsförsäkringar har till exempel fortsatt samma relevans.
Precis som för alla andra offentligt finansierade socialförsäkringssystem måste detta vara omgärdat av olika regler och politiska lösningar. I de mer omfattande systemen, där även pensionen är tänkt att ingå i systemet, finns exempelvis ett ”garanterat saldo” som växer med tiden och som inte kan underskridas hur stora inkomstbortfall individen än får.
***
Tyvärr är kontobaserad socialförsäkring, eller ”välfärdskonton”, ett nästan lika missförstått ord som ”nyliberal”. En invändning, oftast från vänster, är just att systemet skulle vara ett ”nyliberalt experiment”. Det är ett konstigt argument – staten har fortfarande en stor roll i ett sådant system. Det handlar bara om att sköta den offentligt finansierade socialförsäkringen enligt en annan princip. Ett annat argument är det omvända – att ett kontosystem skulle innebära en vänstersväng och paralleller har dragits till löntagarfonder. Också det är märkligt argumenterat – vi har en premiepensionsdel redan i dag. I grunden handlar det bara om att i någon omfattning bygga på den principen. Ett tredje argument emot brukar vara att systemet är krångligt och att förespråkarna inte tänkt på alla eventualiteter. Krångligt – vad är då dagens system? Alla eventualiteter är ju knappast genomtänkta med dagens system heller, annars skulle ju systemet inte ständigt reformeras. Självklart måste införandet av någon form av kontobaserad socialförsäkring utredas ordentligt och regler utformas. Men jag kan inte se att det skulle vara krångligare än med dagens system.
Tyvärr kännetecknas inte svensk ekonomisk politik av viljan att genomföra stora, omvälvande reformer.
Jag tillhör förespråkarna av en omfattande reform i den här riktningen. Tidigare simuleringar som gjorts visar på att man kan uppnå samma omfördelning som i dag men med väsentligt lägre skatter och tillhörande marginaleffekter. I forskningsantologin ovan beräknade vi att den omfördelande skatten skulle behöva vara cirka 13 procent för att uppnå samma omfördelande effekt som det dåvarande svenska systemet – jämfört med 27 procent, som var den del arbetsgivaravgiften som då utgjordes av en omfördelande skatt. Denna stora effekt var förstås avhängigt av att det som då skisserades var en reform av hela socialförsäkringssystemet. Men principen är den samma även för mindre omfattande reformer.
Tyvärr kännetecknas inte svensk ekonomisk politik av viljan att genomföra stora, omvälvande reformer. Och för att återknyta till resonemanget om bidragstak är det inte heller nödvändigt. Man skulle kunna överväga någon betydligt mindre drastiskt.
Idéer finns att hämta från min och Stefan Fölsters Timbrorapport ”En rättvis och enkel inkomstförsäkring” (2021). Låt några procentenheter av arbetsgivaravgiften avsättas till ett eget (av staten kontrollerat) konto som kan växa sig upp till ett tak. I det system jag och Fölster då skisserade var inte tanken att detta individuella konto helt skulle ersätta de delar av dagens socialförsäkringssystem vi föreslog reformeras utan fungera som ett komplement. Dessa försäkringssystem föreslogs bli kvar som i dag men med en skillnad. Nivåerna på ersättning sänktes från start (start är i princip när man börjar betala skatt). Ersättningsnivåerna tilläts sedan växa gradvis i takt med att individen betalar skatt upp till en nivå som föreslogs vara lägre än i dag. Men eftersom kontot växte i samma takt kunde detta användas som komplement vid behov och då kunde ersättningen, efter ett antal år av skatteinbetalningar, bli lika hög eller högre än i dag. Tanken var att skapa ett system som man gradvis kvalificerar sig in i.
Kontot får alltså användas som utfyllnad vid oväntade inkomstbortfall – det som finns kvar på kontot blir i framtiden tillskott till pensionen. Det skulle kraftigt öka incitamenten för människor som arbetar med låga inkomster utan att öka risken för tillfälliga svåra ekonomiska problem för individen. Återigen – detta är en princip. Hur många procentenheter som ska avsättas, vilket tak kontot ska ha och hur låga de vanliga ersättningsnivåerna ska vara måste förstås utredas.
Då återstår nöten med människor som står mycket långt från arbetsmarknaden, som kanske aldrig har jobbat och som idag uteslutande lever av bidrag. Detta är en mycket svår nöt att knäcka så vida man inte vill ändra normerna för försörjningsstöd. I rapporten som nämns ovan rörde vi helt enkelt inte systemet med försörjningsstöd utan lät reformen vara inriktad på övriga grupper. Dock föreslog vi att kommuner skulle kunna få en option att långsammare trappa av försörjningsstödet vid annan inkomst.
En annan möjligt framkomlig väg skulle kunna vara att helt enkelt donera ett saldo på ett konto som rakt av växlas mot ersättningar i socialförsäkringssystemet (främst försörjningsstöd) ett till ett. Tar kontot slut träder vanligt försörjningsstöd in igen, men det skapar ett starkt incitament att ta sig in på arbetsmarknaden. För statsfinansiell neutralitet skulle man kunna växla minskade statsbidrag mot kommunernas initialt lägre utgifter för försörjningsstöd. Detta skulle också kunna göras selektivt av kommuner eftersom det finns annan möjlighet till kravställning när en individ får försörjningsstöd – ovan skisserade lösning fungerar sannolikt inte för alla.
Vi får se vad utredningen kommer med. Men utan att tänka nytt är min gissning att förslaget om bidragstak antingen blir ett slag i luften eller en kraftig försämring för vad vi i Sverige skulle beskriva som fattiga familjer. Oavsett värdering av det sistnämnda skulle min gissning vara det förstnämnda.