Farväl till Systembolaget

Inledning

De senaste 20 åren har alkoholmarknaden i Sverige liberaliserats, även om det ofta har skett motvilligt och på grund av yttre påtryckningar. Vin & Sprits monopol på import, export och tillverkning av alkohol är borta och Systembolagets monopol på att sälja alkohol till svenska restauranger likaså. Alkoholreklam är i dag tillåten, och svenskar får ta med sig en stor mängd alkohol hem från andra EU-länder. Systembolagets service har blivit avsevärt bättre: affärerna har öppet på lördagar, antalet sålda varumärken och sorter har mångdubblats och man kan som kund nu själv plocka ihop det man vill köpa.

Konsumtionen av alkohol ökade under 1990-talet, men har sedan dess legat stilla. Samtidigt har den alkoholrelaterade dödligheten sjunkit det senaste decenniet och det alkoholrelaterade dödliga våldet minskat mer än annat dödligt våld. Den utbredda rädslan för att svenskarna inte skulle kunna hantera en friare tillgång till alkohol har motbevisats. Liberaliseringen har inte lett till ökade alkoholproblem och det privata vinstintresset som svensk alkohol­politik har syftat till att motverka dominerar nu när det gäller import, partihandel, tillverkning och restaurangförsäljning utan att de alkoholrelaterade problemen har blivit fler.¹

Men ett monopol återstår: monopolet på alkoholförsäljning i butik. Det försvaras med samma argument som den övriga regleringen: mindre tillgång ska minska konsumtionen och därmed skadorna. Förespråkare av monopolet koncentrerar sin argumentation på framför allt två spår:

1. att Systembolaget är bra för folkhälsan²
2. att Systembolaget garanterar ett bättre utbud än vad en fri marknad skulle göra.

Det senare argumentet illustrerar den balansgång som Systembolaget har att hantera, där man å ena sidan söker legitimitet för sitt monopol genom att efterlikna en marknadsaktör och å andra sidan hävdar att en statlig reglering som syftar till att begränsa tillgången skulle vara bättre skickad att erbjuda ett kvalitetssortiment.

I det här pappret visar jag att dessa påståenden bör ifrågasättas och jag diskuterar också hur en fortsatt liberalisering av den svenska alkoholmarknaden skulle kunna se ut. Här ges en kort översikt över några olika regleringsmodeller med tonvikt på Kanada, där tidigare alkoholmonopol har liberaliserats i olika takt och olika omfattning beroende på provins. Syftet är att visa alternativa handlingsvägar för att fortsätta öka valfriheten, tillgängligheten och kvaliteten på svensk alkoholmarknad.

En gradvis liberalisering

De senaste decennierna har den svenska alkoholmarknaden avreglerats. Antalet restauranger med serveringstillstånd har blivit betydligt fler och de tillåtna öppettiderna har förlängts. Möjligheten att privatimportera alkohol har ökat kraftigt. Sedan 2004 är det tillåtet att ta in 10 liter sprit, 90 liter vin och 110 liter öl från andra EU-länder.

Det enda kvarvarande monopolet, Systembolagets detaljhandelsmonopol, har också förändrats. Butikerna håller sedan 2001 öppet på lördagar³ och öppettiderna har gradvis förlängts. 2014 gick den sista Systembolagsbutiken med fullt sortiment över till självbetjäning, så att butikerna nu i stort sett fungerar på samma sätt som andra detaljhandelsbutiker. Åldersgränsen har sänkts från 21 år till nuvarande 20 år. Antalet butiker, som 1955 var 249, har ökat till mer än 430 butiker och drygt 500 ombud som man kan beställa alkohol till.⁴ Tillgängligheten har förbättrats betydligt: Sedan 1990 har standardsortimentet ökat från 900 alkoholprodukter till 2 400. Produkter som alkoläsk och bag-in-box-viner har blivit tillåtna. Tack vare att import- och distributionsmonopolet har avskaffats finns också cirka 12 900 produkter tillgängliga via ett tusental importörer.⁵

Mycket av utvecklingen skulle kunna förklaras av EU-medlemskapet, framför allt att Systembolaget måste sälja varor från privata leverantörer och importörer.⁶ Men många av förändringarna har också gjorts för att öka det folkliga stödet för de kvarvarande delarna av alkoholmonopolet. För att minska kraven på ytterligare liberaliseringar, som skulle kunna hota Systembolagets existens, genomfördes en långsiktig strategi för att öka stödet för monopolet tillsammans med Sveriges kanske främsta reklambyrå, Forsman & Bodenfors. Kampanjen, som nu används som fallstudie av marknadsföringsgurun Philip Kotler, syftade dels till att marknadsföra monopolet och dess fördelar externt, dels till att öka tillfredsställelsen hos kunderna genom ökat sortiment, självbetjäning och bättre kundservice. Kampanjen var lyckad – både stödet för monopolet och Systembolagets försäljning och marknadsandel ökade.⁷

Systembolagets förespråkare använder i dag två argument för monopolet. Det ena är folkhälsoaspekten: att svensken lever sundare med en begränsad tillgång. Det andra är att Systembolagets service och utbud är bättre än vad marknaden skulle kunna tillhandahålla på egen hand. Båda dessa argument haltar.

Argument 1: Liberalisering ökar den alkoholrelaterade dödligheten

Trots en ganska omfattande liberalisering och ett monopol som i större utsträckning agerar som ett normalt företag har motiven för politiken inte förändrats nämnvärt. Målet med den svenska alkoholpolitiken är sedan flera decennier att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala konsumtionen.

Totalkonsumtionen av alkohol ökade dock efter EU-inträdet som vi kan se i figur 1. Till en början ökade genomsnittskonsumtionen från omkring 8 liter per person och år 1996 till 10,5 liter 2004. Därefter har konsumtionen sjunkit till dagens 9,4 liter,⁸ trots att liberaliseringen av alkoholmarknaden har fortsatt, bland annat genom mer generösa införselkvoter.

Figur 1. Alkoholkonsumtionen i Sverige

Utifrån teorin om att det är totalkonsumtionen som är avgörande för alkoholens skador borde den här ökningen ha medfört ökade skador och andra negativa effekter. Det var också vad som förutspåddes av debattörer och alkoholforskare i samband med avregleringarna. Mellan 1996 och 2004 ökade alkohol­konsumtionen, mätt i ren alkohol per person, med nära en tredjedel. Som syns i figur 2 verkar den ökade konsumtionen inte ha lett till en ökning av den alkoholrelaterade dödlig­heten i Sverige, som var relativt konstant fram till mitten av 00-talet då dödligheten började sjunka. Alkoholrelaterade skador ökade inte heller som befarat och alkoholrelaterat våld har minskat mer än annat dödligt våld under 1990- och 2000-talen.⁹

Lundberg (2016) visar totalkonsumtionsmodellens brister och att forskare som använder sig av modellen är mer försiktiga i sina slutsatser på grund av ”det svaga gensvaret i alkoholrelaterad dödlighet till förändringar i befolkningens drickande under de senaste decennierna”. Det gör att Systembolagets påstående att antalet dödsfall skulle öka med 2 000 till följd av en avreglering, lika gärna hade kunnat vara taget ur luften.

Figur 2. Alkoholdödligheten i Sverige

Argument 2: Monopol ger bättre utbud

Ett annat argument för monopolet är att Systembolaget har ett så stort sortiment att en avreglering skulle innebära ett mindre utbud.¹⁰ I Systembolagets standardutbud finns drygt 2 000 artiklar. Alla artiklar finns dock inte i varje butik, och utbudet anpassas efter den lokala efterfrågan, så därför är utbudet på mindre orter mer begränsat. I länder utan statliga monopol finns förstås butiker med mindre utbud än 2 000 artiklar, men en genomgång visar att finns många exempel på butiker i Europa som har betydligt större utbud än en stor Systembolagsbutik i Stockholm, oavsett om det gäller öl eller vin (se appendix för exempel på butiker). I åtminstone tio länder finns det butiker som har ett större utbud av öl än de butiker som enligt Systembolaget ska ha det största sortimentet. Det finns i fem europeiska huvudstäder butiker med större utbud av röda viner än de butiker som drivs av Systembolaget. Då ska man komma ihåg att Systembolaget inte bara behöver ha ett större sortiment än en butik på än ort för att monopolet ska innebära ett större utbud; det måste ha ett större utbud än ortens samtliga butikers sammanlagda utbud.

Systembolaget menar att man tillgängliggör nära 13 000 produkter genom sitt beställningssortiment. Det innebär dock bara att Systembolaget agerar utlämningsställe för importörer och leverantörer. Att leverantörerna ”väljer” att gå via Systembolaget beror på att Systembolaget har monopol på försäljningen. Om marknaden liberaliserades skulle importörerna och leverantörerna i stället ha möjlighet att använda sig av andra kanaler, antingen andra detaljister eller internetförsäljning. Till exempel kan Danmark nämnas som beräknas ha runt 1 700 vinimportörer.¹¹ Dessa 13 000 produkter skulle då få fler vägar till kunderna, inte färre.

Så regleras alkoholförsäljning

Stora delar av alkoholregleringarna har avskaffats i Sverige de senaste decennierna utan att farhågorna om ökade alkoholskador besannats. En fortsatt liberalisering behöver därför inte nödvändigtvis få negativa konsekvenser. En avreglering behöver heller inte innebära en helt fri marknad. Som vi kommer att se nedan finns en mängd mellanting mellan till exempel Sveriges monopol och Tysklands så gott som fria marknad.

Monopol är ovanliga

De flesta länder reglerar alkoholmarknaden, men att staten ger sig själv eller ett privat företag monopol på försäljning är mycket ovanligt. I Europa finns det bara monopol på alkoholförsäljning i Sverige, Finland och Norge. Sverige sticker ut som det hårdast reglerade landet på många punkter.

En parameter som skiljer monopolländerna åt är den högsta gränsen för alkoholhaltiga drycker som livsmedelsbutiker tillåts sälja. Sverige har den lägsta gränsen bland de nordiska länderna med 2,25 procent (3,5 för öl). I både Norge och Finland går gränsen vid 4,7 procent, vilket innebär att ganska många sorters öl och cider får säljas i vanliga livsmedelsbutiker. I Finland väntas gränsen också höjas de kommande åren till 5,5 procent.¹² Sverige skiljer sig också åt när det kommer till åldersgränser – Finland och Norge tillåter personer över 18 att handla alkoholhaltiga drycker om alkoholhalten understiger 22 procent. Monopolen i Finland och Norge är inte heller lika omfattande som det i Sverige eftersom de förra tillåter gårdsförsäljning.

Det finns också mellanting mellan ett fullständigt monopol och en helt fri marknad. I vissa provinser i Kanada tillåts exempelvis ett fåtal privata aktörer existera vid sidan av provinsägda monopol. Exempelvis tillåts i Nova Scotia ett fåtal privata aktörer att sälja vin.¹³

Fri marknad för alkoholförsäljning är normen

Att alla butiker som vill får sälja alkohol är det system som är absolut vanligast i Europa. Faktum är att samtliga EU-länder tillåter alkoholförsäljning i livsmedelsbutiker utom Sverige och Finland. Inom denna grupp är vissa länder mer avreglerade än andra. Exempelvis hör den tyska marknaden för alkoholförsäljning till de minst reglerade i världen. Där behövs inga särskilda licenser för att få sälja alkohol, har du bara tillstånd för att bedriva näringsverksamhet har du också tillstånd att sälja alkohol. Alkoholprodukter regleras på samma sätt som andra produkter för att skydda konsumenten.¹⁴

Vissa länder har valt att reglera vilka tider alkoholförsäljning är tillåten. I England måste butiker som vill sälja alkohol söka tillstånd hos de lokala myndigheterna och de har i sin tur möjlighet att reglera vilka tider en viss butik får sälja alkohol. Enligt den skotska lagen är alkoholförsäljning generellt enbart tillåten mellan klockan 10 och 22.¹⁵ Även i exempelvis den tyska delstaten Baden-Württemberg har tiderna då alkoholförsäljning är tillåten reglerats.¹⁶

I Danmark har alkoholmarknaden genomgått en del förändringar vad gäller åldersgränser under de senaste åren. I dag måste man vara 16 år för att få köpa drycker med en alkoholhalt under 16,5 procent, medan det är 18-årsgräns för starkare drycker.¹⁷ 18 gäller också som åldersgräns för att få köpa alkohol på restauranger, pubar och klubbar. Det är med andra ord det motsatta förhållandet till vad som gäller i Sverige: i Danmark får man köpa öl och vin i en butik två år innan man får gå på krogen.

Reglerad marknad med specialiserade alkoholbutiker: exemplet Kanada

Eftersom alkoholmonopol är så sällsynta finns det också få internationella exempel där monopol har avskaffats. I Kanada har dock några provinser avreglerat tidigare offentliga alkoholmonopol, varför det kan vara intressant att studera dem ur ett svenskt perspektiv.

I Kanadas fjärde mest folkrika provins, Alberta, valde man 1993 att helt privatisera butiksförsäljningen av alkohol. Liberaliseringen av marknaden har dock inte inneburit att marknaden blivit helt fri och att livsmedelsbutiker får sälja alkohol bland andra produkter. Butiker som vill sälja alkohol måste fortfarande söka tillstånd hos provinsens myndighet för alkohol och spel. Enligt lagen måste dessutom 90 procent av butikens sortiment bestå av alkohol – det är alltså inte tillåtet att blanda samman alkoholförsäljning med annan verksamhet.¹⁸

I en rapport om utvecklingen efter privatiseringen i Alberta konstaterar Petkantchin (2005) att utbudet ökade markant efter 1993 och blev betydligt större än i provinser som fortfarande var reglerade. 2004 var utbudet i Alberta mer än tre gånger så stort som det i Ontario, vars alkoholmarknad vid den tiden fortfarande bara bestod av butiker med monopol på alkoholförsäljning. Det visade sig också att skatteintäkterna och antalet arbetstillfällen ökade när privata aktörer tilläts etablera sig på marknaden. Trolldal (2005) finner att försäljningen av spritdrycker ökade men att förändringar i försäljning av öl och vin, om än något positiva, inte var statistiskt säkerställda. Han undersökte även alkoholrelaterade bilolyckor i provinsen och fann att dessa inte ökade efter att alkoholmonopolet försvann.

West (2003) finner att jobben blev betydligt fler efter privatiseringen. Enligt hans skattningar blev antalet anställda i alkoholbutiker ungefär tre gånger så många som under monopolet, även om lönerna sjönk. Han fann också att intäkterna till det offentliga varken ökade eller minskade efter privatiseringen.

I en annan provins, Ontario, är monopolet på väg att luckras upp. En offentlig utredning som undersökte hur alkoholförsäljning skulle moderniseras kom fram till att alkoholförsäljning borde tillåtas i vissa livsmedelsbutiker. Detta blev snart också verklighet och sedan vintern 2015 tillåts 60 livsmedelsbutiker sälja öl. Vad som får säljas är dock inte helt fritt. Exempelvis måste enligt lag åtminstone 20 procent av hyllutrymmet upptas av öl från mindre bryggerier.

Ontario planerar att fortsätta liberaliseringen och under hösten 2016 kommer ytterligare 70 butiker tillåtas sälja vin, öl och cider. Provinsens mål är att det inom de kommande åren ska finnas 450 livsmedelsbutiker som säljer öl, varav upp till 300 även ska sälja vin. Tanken är att provinsen, genom regleringar, ska se till att konkurrensen mellan varumärkena förblir ”rättvis”.¹⁹ Eftersom reformen har skett så nyligen finns det än så länge ingen bra kartläggning av reformens följder.

Slutsatser

Sverige har under de senaste decennierna successivt avreglerat alkoholmarknaden utan att det har fått de negativa konsekvenser som förutspåddes. De argument som förs fram om att en ökad tillgänglighet skulle leda till fler skador har visat sig sakna empirisk förankring. Systembolaget agerar också alltmer som ett kommersiellt företag. Det finns därför goda skäl att ta bort detaljhandelsmonopolet. Det skulle göra Sverige mer likt övriga europeiska länder, där försäljningsmonopol är mycket ovanligt.

En avreglerad marknad skulle kunna se ut som Tysklands – kundernas val och önskningar får styra och alkoholpolitiska insatser görs på annat sätt än genom att begränsa tillgängligheten. Alternativt skulle Sverige även fortsättningsvis, likt vissa länder, kunna reglera alkoholförsäljningen utan ett detaljhandelsmonopol. Till exempel skulle vissa licensierade livsmedelsbutiker kunna få sälja vissa alkoholprodukter. Liksom i många länder skulle detta kunna kombineras med en utbyggd kommunal tillsyn, där licenser dras in om butikerna exempelvis säljer till minderåriga.

En liberalisering skulle kunna ske stegvis. Ett första steg skulle kunna vara att tillåta gårdsförsäljning av alkohol, knappast en reform som skulle äventyra folkhälsan men som nu är förbjuden då den hotar Systembolagets monopol. Det går också att tänka sig en modell med ett begränsat antal specialiserade alkoholbutiker parallellt med Systembolaget.

Alla dessa reformer skulle öka tillgängligheten och valfriheten. Givet de historiska erfarenheterna är det är inte självklart att reformerna skulle innebära ökad konsumtion (även om det är troligt) och det är absolut inte självklart att de skulle innebära ökade alkoholskador. Tittar vi ut i Europa ser vi att utbudet inte nödvändigtvis skulle bli sämre, kanske snarare tvärt om. Det behövs en förnyad debatt om hur den svenska alkoholmarknaden kan utvecklas och den bör inte främst föras av det monopol som kan förväntas förlora på en fortsatt liberalisering.

Referenser

Alberta Gaming and Liquor Commission (2016), “General questions and answers for prospective retail liquor store licence applicants”, <http://aglc.ca/pdf/liquor/5204-1.pdf>, tillgänglig 2015-06-17.

BRÅ (2011), Det dödliga våldets utveckling – fullbordat och försök till dödligt våld i Sverige på 1990- och 00-talet, Rapport 2011:5. Stockholm: Brottsförebyggande rådet (BRÅ).

Cheng, Hong, Kotler, Philip & Lee, Nancy (2011), Social Marketing for Public Health: Global Trends and Success Stories. Sudbury, Massachusetts: Jones & Bartlett Publishers.

Hamilton, Carl B (2013), ”Kryphålet i alkohollagen måste täppas till”, Svenska Dagbladet, 18 juli.

Karlsson, Thomas & Österberg, Esa (red.) (2002), Alcohol Policies in EU Member States and Norway. A Collection of Country Reports. Helsingfors: Stakes.

Leifman, Håkan & Trolldal, Björn (2015), Hur mycket dricker svensken? : registrerad och oregistrerad alkoholkonsumtion 2001-2014. CAN rapport 152.

Lindblad, Edit (2016), ”Regeringen enig: Starköl ska få säljas i matbutiken”, Yle, 19 maj.

Lundberg, Jacob (2016), ”Tänk på procenten: Systembolagets ogrundade kampanj”. Timbro briefing paper #7.

Meininger’s Wine Business International Magazine (2013), ”A look at the Danish market”, No. 6, <http://www.vinavisen.dk/vinavisen/website.nsf/e8aae68c888fdba5c12577f6003f2ed1/ 63a5ff33d2e766aec1257c48004c1676/ $FILE/WBI_613_p14-16_marketwatch_denmark.pdf>, tillgänglig 2016-06-13.

Nova Scotia Liquor Corporation (2002), ”Private Wine and Specialty Stores”, <http://novascotia.ca/news/release/?id=20021121001>, tillgänglig 2016-06-05.

Ontario (2016), ”Beer sales in grocery stores”, <https://www.ontario.ca/page/beer-sales-grocery-stores>, tillgänglig 2016-06-15.

Petkantchin, Valentin (2005), Is government control of the liquor trade still justified? Montreal: Montreal Economic Institute.

Ramstedt, Mats (red) (2010), Tal om alkohol 2010: en statistisk årsrapport från Monitor-projektet. Forskningsrapport nr 60. Sorad.

Sainsburys (2016) ”What hours do you sell alcohol?”, <http://help.sainsburys.co.uk/help/products/sell-alcohol-hours>, tillgänglig 2016-04-23.

Socialstyrelsen (2015), Dödsorsaker 2014.

Statens folkhälsoinstitut (2008), Alkoholmonopol och folkhälsa: Vilka skulle effekterna bli om Systembolagets detaljhandelsmonopol avskaffades? <https://www.folkhalsomyndigheten.se/pagefiles/21541/R200819_Monopol_o_halsa.pdf>, tillgänglig 2016-06-10.

Stuttgarter Zeitung (2010), ”Ein Gesetz mit Lücken”, 1 mars, <http://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.alkoholverkaufsverbot-ein-gesetz-mit-luecken.580d444f-3c8f-4d6a-97e5-95b2204edafd.html>, tillgänglig 2016-05-12.

Sundhetsstyrelsen (2014), ”Lovgivning på alkoholområdet”, 22 januari, <https://sundhedsstyrelsen.dk/da/sundhed-og-livsstil/alkohol/lovgivning>, tillgänglig 2016-05-10.

Svensson, Mattias (2012), Alkoholen: En lyckad liberalisering. Timbro.

Svensson, Mattias (2016), Förbudsministern. Timbro.

Systembolaget (2010), ”Om Systembolaget var som andra butikskedjor”, <https://www.youtube.com/watch?v=5pDFVuluGeo>, tillgänglig 2016-06-13.

Systembolaget (2015), ”Systembolagets film: ‘experten’ 2015”, <https://www.youtube.com/watch?v=L4t-fCKQCP4>, tillgänglig 2016-06-13.

Systembolaget (2016a), ”Därför finns Systembolaget”, <http://www.varforsystembolaget.se/darfor-finns-systembolaget/cirka-38-sparade-liv-varje-vecka>, tillgänglig 2016-06-27.

Systembolaget (2016b), ”Våra butiker: från bakgator till stadskärnan”, <http://www.systembolagethistoria.se/teman/butikerna/vara-butiker-fran-bakgator-till-gallerior/>, tillgänglig 2016-06-15.

Systembolaget (2016c), ”Så väljer vi vårt sortiment”, <http://www.systembolaget.se/om-systembolaget/bli-leverantor/>, tillgänglig 2016-06-15.

Trolldal, Björn (2005), ”An investigation of the effect of privatization of retail sales of alcohol on consumption and traffic accidents in Alberta, Canada”, Addiction, 100 (5).

West, Douglas (2003), The Privatization of Liquor Retailing in Alberta, Fraser Institute, tillgänglig <https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/PrivatizationofLiquorAlberta.pdf>

Appendix

Tabell 1. Utbudet i några Systembolagsbutiker

Tabell 2. Utbudet i några utländska butiker

Noter