Samhälle Åsikt
Oxenstiernas modell har blivit en svensk akilleshäl
Axel Oxenstiernas förvaltningsmodell från 1600-talet har överlevt in i våra dagar, men till priset av att vi i dag har en statsförvaltning som inte förmår möta medborgarnas förväntningar. Det skriver Nicklas Skår som är aktuell med en ny bok om hur de svenska myndigheterna styrs.
När Axel Oxenstierna på 1600-talet lade grunden för den svenska statsförvaltningen, var Sverige ett fattigt land med stormaktsambitioner. Genom 1634 års regeringsform skapade han en centraliserad och professionell förvaltning. Allt för att kunna styra landet effektivt och möta samtidens utmaningar.
Modellen har i stora drag överlevt till i dag. Sverige har under lång tid satt den historiska utformningen av myndighetsstyrningen före funktionen. Men Axel Oxenstierna skulle sannolikt, om han levt i dag, utformat sitt system på ett annat sätt, eftersom dagens förvaltningsmodell är motsatsen till hans vision.
Konsekvensen av vår konservativa hållning till myndighetsstyrning är att vi har fått en stelbent struktur som förvaltar den rådande ordningen snarare än förnyar. Till det kommer att myndigheternas allt starkare självständighet har gjort det svårt att avgöra vem som i praktiken är tjänare och vem som är herre. Den ordning som ska försvara samhällsutvecklingen och demokratin blir därmed ett hot mot desamma.
Historiskt har samhällen styrts på många olika sätt. I takt med att förvaltningssystemen växte fram från 1600-talet blev behovet av en mer specialiserad förvaltning uppenbart. I USA konstaterade Woodrow Wilson, sedermera president, 1887 att regeringens uppgifter blivit för komplexa för att kunna hanteras utan expertmyndigheter. Wilson noterade att det är enklare att skriva en konstitution än att faktiskt styra. Det har varit tydligt i diskussionerna under 1900-talet fram till i dag, där fokus har legat på frågor som handlar om myndigheternas interna funktion snarare än hur de ska styras.
Nu står vi inför utmaningar som är minst lika stora som på Oxenstiernas tid. Globalisering, klimatförändringar, teknologiska språng och geopolitiska kriser kräver att samhällen kan förändras snabbt. Covid-pandemin och Rysslands invasion av Ukraina blev stresstester för statsapparater världen över. Men oförmågan att leva upp till förändrade krav har pågått en längre tid.
I många länder upplever medborgarna att samhället inte längre svarar upp mot deras krav. Det får effekter på förtroende för institutionerna.
OECD har pekat på att många länder hamnat i otakt med samhällsutvecklingen, och att reformer ofta sker för långsamt. I många västliga länder upplever medborgarna att samhället inte längre svarar upp mot deras krav. Det får effekter på förtroende för institutionerna. I USA har misstron mot myndigheter och politiker medfört att en president kunnat montera ned delar av statsapparaten. I Europa visar mätningar att förtroendet för parlament och regeringar är lågt, även om Sverige fortfarande ligger relativt högt. Men även här finns risker: om institutionerna inte levererar, öppnas dörren för populistiska och auktoritära krafter som lovar snabba lösningar. Ytterst är alltså frågan om statsförvaltningens funktion en fråga om demokrati. När förtroendet brister, riskerar hela systemet att undermineras. Den diskussion som startade om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna efter Covid-19 pandemin visar tydligt på behovet av att tydliggöra vem som styr och att kunna visa att samhället går i den riktning som medborgarna efterfrågar.
Ska man genomföra reformer behöver man dock ta hänsyn till den verklighet som politiker och förvaltningar möter. Dagens samhälle är mer komplext än 1600-talets och det är omöjligt för en regering att engagera sig i allt som sker på myndigheterna. Det har lett till en medveten delegering av lagstiftningsmakt till förvaltningen och en allt starkare självständighet för myndigheterna.
Medielandskapet medför också nya förutsättningar och förstärker trenden mot ökad självständighet. Nyhetscyklerna är korta, sociala medier får allt starkare inflytande, och budskap behöver vara slagkraftiga och snabba för att bli uppmärksammade. I detta landskap har det blivit vanligt att generaldirektörer skriver debattartiklar, deltar i samhällsdebatten och profilerar sig själva och sina myndigheter. Exempelvis har Finansinspektionen, MSB och PRV varit flitiga skribenter på debattsidorna, ofta med tydliga policybudskap. Myndigheter har blivit opinionsbildare som utövar politisk påverkan.
En bekväm lösning har då varit att låta myndigheterna inte bara ta ansvar för genomförande av politiken utan att också driva den och klä skott för konflikter som uppstår.
Denna opinionsbildning är dock ingen makt som myndigheterna tagit sig utan utgår från ett mandat de fått av politiken. Det komplexa samhället gör det allt svårare att förutse men också hantera mål- och intressekonflikter. En bekväm lösning har då varit att låta myndigheterna inte bara ta ansvar för genomförande av politiken utan att också driva den och klä skott för konflikter som uppstår. Politiker får på så sätt möjlighet att hänvisa till myndigheterna när beslut får oväntade eller impopulära konsekvenser. Det demokratiska ansvarsutkrävandet urholkas därmed.
Ska Sverige kunna möta kommande utmaningar behövs en tydligare ansvarsfördelning och bättre kontrollfunktioner. Politiken måste våga ta tillbaka styrningen, formulera tydliga mål och följa upp resultaten. Heliga kor som exempelvis myndigheternas självständighet, ministerstyre, rätten att byta ut ledningar på myndigheter och tjänstemannaansvaret, måste kunna diskuteras. Det får emellertid inte leda till att man kastar ut barnet med badvattnet. Förvaltningen måste behålla sin professionalism och opartiskhet, men vara öppen för granskning och ansvar. Vi får inte heller lockas till att inrätta oinskränkta maktbefogenheter för effektivitetens skull. Vägen till helvetet är som bekant inte bara stensatt med goda föresatser, den är murad och täckt av dem.
Historien visar att förvaltningar kan vara samhällets ryggrad men också dess akilleshäl. Framtiden avgörs av vår förmåga att kombinera effektivitet med ansvar, och förändringsvilja med respekt för demokratins grundprinciper.