Fyra veckors kortare väntetid på att få telefon installerad lovar televerket om dess anslagsansökningar uppfylles.

Svenska Dagbladet, 2 september 1977

I mitten av 1990-talet får Sverige en av de mest liberala marknaderna för telekom i västvärlden. Avregleringen sker mot bakgrund av en snabb teknisk utveckling och en stark internationell liberaliseringstrend. Men också på grund av utvecklingen på den svenska telekommarknaden under 1980-talet. Liberaliseringen genomfördes inte med ett alexanderhugg, utan var en historia med långa rötter och resultatet av ett alltmer intensivt samspel mellan teknisk och kommersiell utveckling å ena sidan och politiskt beslutsfattande å den andra.

Sverige var ett av de länder i världen där telefonen tidigast fick sitt genombrott. Redan på 1890-talet hade antalet telefonsamtal passerat antalet brevförsändelser, vilket i andra länder skulle ta betydligt längre tid. Den första telefonstationen i Stockholm öppnades 1880 och så tidigt som 1885 fanns det 5 000 telefonapparater i huvudstaden, vilket var en högre teknikpenetration än i någon annan stad i världen. Stockholm skulle decennierna runt förra sekelskiftet fortsätta att vara världens mest telefontäta stad.

I Stockholm fanns både statliga Telegrafverket och privata Stockholms Allmänna Telefonaktiebolag (SAT). Operatörerna konkurrerade med pris och ny teknik.

En viktig förklaring var konkurrens. I Stockholm fanns både statliga Telegrafverket och privata Stockholms Allmänna Telefonaktiebolag (SAT). Operatörerna konkurrerade med pris och ny teknik för att attrahera kunder och bygga upp nät med många anslutna (värdet i ett telefonnät ökar med anslutningsgraden – ju fler som går att nå desto bättre).

Teknikhistorikern Arne Kaijser konstaterar:

Gemensamt för de länder som tidigt fick hög telefontäthet var att det åtminstone under en period rådde en konkurrenssituation och en frihet att bilda lokala telefonföretag. I länder där det statliga post- och telegrafverket tidigt fick kontroll över telefonsystemet gick utvecklingen betydligt långsammare. Dessa verk prioriterade länge sina traditionella verksamhetsområden.

I Sverige försökte det statliga Telegrafverket tidigt att kontrollera telefonmarknaden, men det skulle ta nästan fyrtio år för verket att nå det målet. Ett viktigt skäl var att den politiska aptiten på att reglera marknaden inte var särskilt stor och under tiden rådde bitvis mycket tuff konkurrens, till gagn för teknikutveckling, telefonpenetration och kunder.

Telegrafverket hade bildats genom ett regeringsbeslut 1853 – då den första telegraflinjen mellan Stockholm och Uppsala etablerades – och hade de facto monopol på telegrafi i Sverige. När telefonen kom och nådde snabba framgångar slog det inte bara mot brevförsändelser, utan även mot telegram. I en del fall minskade telegrafitrafiken med 90 procent mellan olika städer. Inför detta existentiella hot försökte Telegrafverket genom intensiva lobbyinginsatser motarbeta den nya tekniken. Ansträngningarna kröntes med framgång och 1883 kungjorde regeringen att telefonledningar inte fick byggas på statens mark eller längs allmän landsväg utan regeringens tillstånd.

Samtidigt gynnades utvecklingen i Sverige av att telegrafi och post var skilda åt. I andra länder låg dessa verksamheter under samma statliga hatt och det tydliga och med telegrafin sammanfallande intresset i postverksamheten bidrog till att bromsa telefoniutbyggnaden ytterligare.

Ett beslut som fick stor betydelse var när regeringen 1888 – efter remiss till Telegrafverket – avslog SAT:s begäran att få bygga telefonledningar mellan Stockholm respektive Göteborg, Malmö och Sundsvall. Telegrafverket fick därefter ensamrätt på att bygga denna typ av ledningar och därmed monopol över det svenska telefonsystemets stamnätsstruktur. En position man skrupelfritt skulle utnyttja under de kommande decennierna.

Telegrafverket kunde genom sin monopolställning ställa tekniska krav på de telefonnät (inte sällan drivna som kooperativ eller föreningar) som ville ansluta sig till stamnätet. Mindre lokala nät som saknade resurser att genomföra påbjudna – och i teknisk mening ofta överflödiga – investeringar stängdes i praktiken ute från den rikstäckande infrastrukturen. Telegrafverket kunde då förvärva de lokala näten mot löfte om att man skulle stå för de investeringar som man menade var nödvändiga.

De lokala föreningarnas och företagens medlemmar och kunder prioriterade naturligt nog tillgång till riksnätet och staten kunde via Telegrafverket tugga i sig den fristående svenska telefonibranschen. Denna stegvisa monopolisering var inte ett uttryckligt politiskt beslut från regering och riksdag, utan resultatet av en fristående myndighets högst egna ambitioner.

1902 var 97 procent av alla telefoner utanför Stockholm anslutna till Telegrafverkets nät. Och med sin kontroll över det nationella stamnätet kunde man rikta blickarna mot Stockholm, där konkurrensen fortfarande var stenhård. År 1900 löpte ett tioårigt samtrafikavtal mellan Telegrafverket och SAT ut och tuffa överläggningar inleddes om en förlängning. 1903 kollapsade förhandlingarna och SAT:s 30 000 abonnenter skars av från det nationella telenätet.

Under de kommande femton åren var konkurrensen mellan Telegrafverket och SAT knivskarp. Avgifter sänktes och nya innovativa abonnemangsformer introducerades. Konkurrensen var till gagn för konsumenterna, men också för det svenska näringslivets konkurrenskraft.

Vår dynamiska telemarknad under de knappa fyrtio åren efter 1880 var en viktig förklaring till att Sverige etablerade en stark position på teleområdet – också på hårdvarusidan. LM Ericsson bildades 1876 och kunde under de kommande decennierna bygga en världsledande verksamhet med bas i Stockholm och Sverige. Tjugo år senare tillverkade bolaget 100 000 telefoner, varav en hög andel gick på export. 1897 byggde företaget sin första utlandsfabrik, i Sankt Petersburg.

Vid sekelskiftet 1900 gick 95 procent av LM Ericssons försäljning på export. Även SAT blev med sitt tekniska och kommersiella kunnande tidigt ett exportföretag och år 1900 fick man tillsammans med LM Ericsson i uppdrag att utveckla telenäten i Moskva och Warszawa.

1918 lyckades Telegrafverket till slut förvärva SAT. Därmed låg i princip hela det svenska telenätet under statens kontroll.

1918 lyckades Telegrafverket till slut förvärva SAT. Därmed låg i princip hela det svenska telenätet under statens kontroll och vi hade fått ett de facto statligt monopol på telefoni. Monopolet var dessutom administrerat av en myndighet som både var operatör och reglerare. Detta förhållande skulle över tid visa sig spela stor roll.

Telegrafverkets (efter 1953 Televerket) monopol var just de facto, men möjligheterna för privata aktörer att konkurrera var små. Från slutet av 1910-talet och sextio år framåt är telefoni i hög grad – om inte uteslutande – en exklusiv statlig angelägenhet i Sverige.

Över tid kommer denna dominerande ställning att utmanas genom en teknisk utveckling som påverkar telekommarknaden under hela monopoltiden, men som accelererar kraftigt under 1980-talen. Ny teknik gör det möjligt att konkurrera inom olika delar av telekomsektorn. Priserna på teletjänster faller dramatiskt och penetrationen av nya innovationer går snabbt.

Televerket och Sverige befinner sig också under monopolåren i teknikens framkant, både som beställare och utvecklare av egna lösningar. Sverige lyckas behålla en ledande position på marknaden för telekomteknik.

Författaren och näringslivshistorikern Anders Johnson har beskrivit hur LM Ericsson är det enda företag i världen med rötterna i ”den elektromagnetiska eran” (det vill säga genombrottet för de automatiserade växlarna på 1920-talet) som framgångsrikt tar klivet in i digitaliseringen. De digitala AXE-växlarna blir under 1980-talet en stor svensk exportsuccé. Samarbetet mellan Televerket och LM Ericsson är nära inte bara i AXE-systemet och uppfattas både då och i efterhand som samhällsekonomiskt viktigt.

Med den nya tekniken kommer nya tjänster och en tillväxt av både företags- och hushållsmarknaden.

Att Televerkets monopol inte är lagstadgat gör att det finns möjligheter – om än begränsade – för privata entreprenörer att ge sig in på olika delar av telefonmarknaden.

I den utredning som föregår den nya telelagen 1993 (som brukar betraktas som en nyckelhändelse i avregleringen av den svenska telekommarknaden) beskrivs tillväxten av nya tjänster:

Som exempel på utvecklingen av tjänster kan nämnas att den första telefaxen kom till Sverige år 1980 och att det år 1991 fanns ca 250 000 telefaxabonnemang i Sverige. I fråga om mobiltelefoni har antalet abonnemang i Sverige vuxit från drygt 100 000 år 1986 till nästan 600 000 år 1991. Vidare kan nämnas att antalet hushåll i Sverige som var anslutna till kabel-TV år 1985 var ca 100 000 för att ha ökat till knappt en miljon år 1990.

Andra exempel på nya tjänster som följer den tekniska utvecklingen är medflyttning, automatisk uppringning, mottagaren betalar (020-nummer), 071-nummer, telefonkonferenser, video-konferenser, röstbrevlådor, bank på telefon, m.m.

Att Televerkets monopol inte är lagstadgat gör att det finns möjligheter – om än begränsade – för privata entreprenörer att ge sig in på olika delar av telefonmarknaden. Det gäller exempelvis mobiltelefoni där det redan på 1960-talet fanns privata konkurrerande företag. Den privata mobiltelefonbranschen är dock begränsad och hårt nischad mot olika yrkeskategorier.

Per Andersson skriver i sin bok om entreprenören Jan Stenbeck, som kommer att spela en nyckelroll i utvecklingen av den svenska mobiltelefonmarknaden från det tidiga 1980-talet och framåt, om 1960-talets mobiltelefonisystem:

En avgörande olikhet med dagens mobiltelefoni var att MTB bara kunde hantera sex samtal samtidigt i Stockholm. Det fanns inga som helst tankar på att mobiltelefoni skulle kunna vara en stor konsumentmarknad, inte ens en het företagsmarknad. Snarare sågs mobiltelefonin som en samhällsservice, något som monopolverket ansvarsfullt tillhandahöll åt dem som hade seriöst behov av den. 1967 fanns totalt 450 mobiltelefonabonnenter i Sverige. Typiska användare var läkare, veterinärer, låssmeder, ambulansförare, taxiföretag, åkare, banker, bärgningsbilar.

Också det kommer att ändras med teknisk utveckling och fallande priser på både hårdvara och tjänster. I övergången mellan 1970- och 1980-tal introduceras NMT-systemet, som utvecklats i ett nordiskt samarbete med det svenska televerket i en ledande roll. NMT var ett helautomatiskt system som skulle ersätta det tidigare MTD-systemet som vuxit i popularitet under 1970-talet (till 20 000 abonnenter), men som var beroende av manuella växlar och därmed stötte på kapacitetsproblem när det växte.

I samband med introduktionen av NMT skärper Televerket i sin myndighetsutövande roll kraven på de privata konkurrenterna, som hänvisas till de delar av landet där verket inte är verksamt. Framför allt tillåts inte konkurrenterna att automatiskt koppla samtal till telenätet. I ett eko av 1800-talets tekniska krav på operatörer som ville ansluta sig till stamnätet, utnyttjar Televerket sin ställning för att försäkra sig om en dominerande position på marknaden.

En kombination av myndighetens makt och de facto monopolets storlek leder till att konkurrenterna också denna gång riskerar att svältas ut.

Att det över huvud taget fanns konkurrerande verksamheter spelar dock en viktig roll och kan sägas utgöra det fotfäste utifrån vilket den svenska mobiltelemarknaden och sedermera hela telekomsektorn liberaliseras. Ett nyckelföretag startades av Wikanders Ur & Optik i Jönköping. Wikanders Ur & Optik var precis vad det lät som, en ur-och glasögonhandlare i Jönköping, som från 1965 opererade ett privat mobiltelefoninät.

Företaget skulle sedermera byta namn till Telelarm, förvärvas in i Stenbecksfären tillsammans med en del andra verksamheter och där utgöra Företagstelefon AB. När och exakt hur detta går till verkar det råda delade meningar om, men Företagstelefon AB är bräckjärnet för konkurrens i 1980-talets svenska mobiltelefonimarknad.

Företagstelefon blev 1980 nekade av Televerket att installera automatiska växlar i sitt system. Enligt Per Andersson ska verket i sin myndighetsroll ha anfört hänsyn till det kommande NMT-systemet, industripolitik och nationell prestige. I ett generöst tillägg ska Televerket dock ha erbjudit sig att installera modernare manuella växlar i Företagstelefons verksamhet.

När Comvik överklagar hos regeringen beslutar denna att gå emot sin egen myndighet och ge Stenbeck rätt och tillåta automatisk koppling.

Jan Stenbeck och Comvik (det nya namnet på Företagstelefon) kör dock vidare och köper in amerikanska automatiska växlar. För att komma runt kravet på manuell koppling installeras en särskild knapp som en operatör trycker på varje gång det kommer ett samtal. Televerket varnar då Comvik och hotar att stänga av företaget helt från det fasta nätet.

När Comvik överklagar hos regeringen beslutar denna att gå emot sin egen myndighet och ge Stenbeck rätt och tillåta automatisk koppling. Det skulle få stor betydelse för den vidare utvecklingen. Sverige hade redan i början av 1980-talet två konkurrerande avancerade mobilnät och genom konkurrens och aggressiv utrullning växte den svenska mobiltelefonin snabbt. 1985 fanns 100 000 NMT-abonnemang i Sverige, en nivå Televerket inte trodde att man skulle nå som monopolist förrän 1990.

Ur dagens perspektiv framstår Televerkets sammanblandade roller som främmande. Men det var inte ovanligt att statliga affärsverk både var dominerande aktör och reglerande myndighet. Affärsverket ansågs inte sällan ha en sorts vårdande och utvecklande uppgift för marknaden i dess helhet, för att se till att resurser utnyttjades rationellt, men också för att möta andra politiska mål. Så var det på telekomområdet och inom exempelvis kraftproduktion.

Forskaren Bengt Mölleryd skriver i sin doktorsavhandling om den svenska mobiltelefonin:

However, neither the radio law nor the notification on radio transmitters included any instructions as to when the Frequency Management was to give out licenses; instead the allocation was dependent on frequency economic aspects declared by the Frequency Management. Swedish Telecom’s [Televerket] supporting idea, when the company interpreted the concept fre-quency economy, was to reduce the number of operators providing the same kind of service.

Televerket tar här på sig rollen att designa och optimera marknadsstrukturen. För mycket konkurrens likställs med slöseri.

Under hela 1980-talet finns detta perspektiv i politiken, men inte minst inne i Televerket. Man hade gjort stora investeringar i ny teknik och hade en klar föreställning om hur marknaden behövde utvecklas. För mycket konkurrens uppfattas som ett ekonomiskt hot mot Televerket och dess möjligheter att hämta hem gjorda investeringar, men även som ett störmoment i utvecklandet av Sveriges telekommunikationer. Också när konkurrens generellt började uppfattas mer positivt, fanns det kvardröjande uppfattningar om att det inte kunde fungera på marknader beroende av dyr infrastruktur.

Det sker dock en gradvis uppluckring av monopolets grepp över marknaden, samtidigt som Televerkets dubbla roller som myndighet och ledande operatör börjar ifrågasättas. Det hänger delvis samman med hanteringen av mobiltelefonin, men även näringslivets ökade efterfrågan spelar roll. Televerket kan helt enkelt inte på ett tillfredsställande sätt möta företagens växande behov, bland annat vad gäller installation av olika former av hårdvara.

Det blir från 1980 tillåtet att använda telefonsvarare och faxar från andra leverantörer än Televerket, samtidigt som Televerket satsar stort på att vara en dominerande aktör när telefax- och datatrafik utvecklas under 1980-talet.

1985 öppnas samma möjligheter för vanliga telefoner och i slutet av 1980-talet för företagsväxlar. Detta skapar nya marknader med nya aktörer. Företag är inte längre beroende av Televerkets servicetekniker för att system ska fungera – vilket bidrar till ökad driftsäkerhet. Samtidigt börjar en mängd nya telefonmodeller att marknadsföras.

Behovet av en tydligare uppdelning av Televerkets olika roller ökar. 1988 tillskapas Statens telenämnd, som tar över delar av Televerkets myndighetsansvar. Några år senare, 1991–1992, överförs frekvensförvaltningen från Televerket och Statens telenämnd ombildas till Telestyrelsen.

Den internationella utvecklingen, och då inte minst i Europa, spelar också roll. 1987 publicerar Europeiska kommissionen en Grönbok som argumenterar för en liberalisering av den europeiska telemarknaden. Man vill stärka Europas konkurrenskraft gentemot en mer dyna-misk amerikansk telekombransch, där avregleringarna genomförts tidigare.

Många av de förslag som läggs fram får genomslag i den svenska debatten. Det gäller en tydlig uppdelning mellan statens regulatoriska ansvar och myndighetsutövning å ena sidan och dess operatörsverksamhet å den andra, rätten för privata aktörer att sälja terminaler (telefoner, faxar etc.) för användning i de statliga telenäten med mera.

En mycket viktig regelförändring handlade om tilldelning av frekvensutrymme, där förslaget var att frekvensfördelning skulle skötas av särskilda myndigheter från 1 juli 1991. Som redan nämnts etablerades den ordningen i Sverige i augusti samma år. Televerkets möjligheter att bestämma över konkurrenternas förutsättningar minskade ytterligare.

I maj 1991 – under den socialdemokratiska regeringen – tillsätter dåvarande kommunikationsminister Georg Andersson en utredning för en ny telelag. I direktiven konstateras:

Konkurrensen ökar snabbt och påtagligt på telekommunikationsmarknaden. Ny teknik öppnar möjligheter att utveckla nya tjänster och 1990-talet kommer att präglas av ökande konkurrens i såväl den nationella som den internationella teletrafiken. Mot bakgrund av denna utveckling har regeringen i propositionen om näringspolitik för tillväxt aviserat ett genomgripande översynsarbete på området. En av utgångspunkterna är en förändrad associationsform för televerket från och med den 1 juli 1992.

Att det behövs en ny regulatorisk ordning uppfattas som självklart:

Televerkets verksamhet skiljer sig numera inte på något avgörande sätt från verksamhet som drivs av privata företag. Utvecklingen har varit sådan att televerkets roll som statlig myndighet alltmer kommit i skymundan. Detta kan ses som ett resultat av den tekniska utvecklingen och den pågående internationella liberaliseringen av telemarknaden. Sverige har nu en av världens mest öppna telemarknader. Inrättandet av statens telenämnd var en logisk följd av denna televerkets nya roll.

Utredningen pågår över regeringsskiftet 1991 och konstaterar i sitt slutbetänkande:

Förändringarna innebär en helt ny situation på telekommunikationsområdet. Nya regler krävs för att dels säkra de telepolitiska mål som staten ställer upp, dels utveckla den konkurrens på marknaden som den nya tekniken och andra förändringar möjliggjort.

Det som sker i 1993 års avregleringsbeslut är att kvarvarande myndighetsroller hos Televerket överförs till Telestyrelsen och att Televerket bolagiseras. Året därpå övergår Telestyrelsen i den nya myndigheten Post- och telestyrelsen.

Televerkets dominerande position hade gått från att vara teknikutvecklande, till att bli utvecklingshämmande och slutligen omöjlig.

Det är stora förändringar, men ändå inte en avregleringens ”big bang”. Snarast etableras en struktur som passar den marknad som redan vuxit fram och som man ser kommer att ta ytterligare fart. Televerkets dominerande position hade gått från att vara teknikutvecklande, till att bli utvecklingshämmande och slutligen omöjlig. Systemet gick helt enkelt inte att upprätthålla, givet den tekniska och kommersiella utvecklingen och de regulatoriska förändringarna i omvärlden.

I den proposition som föreslog den nya telelagen, lagen om radiokommunikation, bolagiseringen av Televerket (sedermera Telia AB) och som avskilde myndighetsfrågorna från gamla Televerket konstaterar den dåvarande borgerliga fyrpartiregeringen:

De tekniska och ekonomiska förändringarna under senare år har haft stor betydelse för utvecklingen inom området för telekommunikationer. Särskilt bör framhållas den snabba utvecklingen av dator- och radiotekniken och användningen av optisk fiber. Nya möjligheter har skapats genom ny överföringsteknik och utökad överföringskapacitet. Förutsättningarna för konkurrens inom teleområdet har härigenom ökat. Betydelsen av effektiva telekommunikationer har blivit allt större.

Sedan 1993 har utvecklingen på telekom- och IT-området varit en av de mest dramatiska samhällsförändrande krafterna i världen. Digitaliseringen och utvecklingen av bredbandstekniken gör att nästan varje del av arbets- och vardagslivet förändrats i grunden. Den teknik som reglerades och skyddades av monopolverksamheter på 1980-talet är för länge sedan överspelad.

Vi är nu i femte generationens mobiltelefoni. Den sjätte står för dörren och väntas bli operativ runt 2030. En 6g-enhet kommer att ha 100 gånger snabbare överföring än våra nuvarande mobiltelefoner. Tele- och IT-marknaden drivs i dag av globala företag som har möjlighet att genomföra investeringar i ny teknik i en skala och omfattning som vore helt uteslutet för det svenska Televerket.

Den tekniska utvecklingen hade inträffat oavsett vad Sverige hade fattat för regulatoriska beslut. Det är inte meningsfullt att försöka relatera den ordning som rådde på 80-talet till dagens tekniska och kommersiella verklighet. Frågan om teleavregleringen var lyckad eller inte blir i den delen akademisk.

Prenumerera på Smedjan!

Varje lördag får du som prenumerant (gratis) ett nyhetsbrev med exklusiv text av Svend Dahl och lästips från veckan som gått. Dessutom unika erbjudanden på Timbro förlags utgivning.

Email

De utvärderingar som har gjorts av utvecklingen av telemarknaden åren efter avregleringen visar dock att den regelstruktur som infördes 1993 hade positiv inverkan på konkurrens, penetration, pris etc. I den stora genomgång av liberaliseringar som genomfördes i mitten av 00-talet konstateras:

Målet med liberaliseringen var klart och entydigt uttryckt:

• Det ska råda en effektiv konkurrens med ett mångfacetterat utbud och låga priser. 
• Konsumenterna ska ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster.

Statskontoret har i sitt utredningsuppdrag gjort följande bedömning av måluppfyllelsen och utvecklingen:

• Det har skett en gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter.
• Priserna för teletjänster och utrustning har sjunkit, även om mobiltelefonipriset fortfarande är relativt högt vid en internationell jämförelse.
• Produktutvecklingen har varit stark.

Man konstaterar:

En samlad bedömning av liberaliseringen av telemarknaden är att telemarknaden blivit en av de mest dynamiska sektorerna i den svenska ekonomin under de år som gått efter liberaliseringen.

Tjugo år senare har marknaden utvecklats ytterligare. Nya generationer av mobiltelefoni har tillkommit och fast telefoni är i dag en marginaltjänst. Bredbandsutbyggnaden har kopplat upp hushåll, företag och myndigheter och vi har på det området helt ny konkurrens. Det som en gång var Kungliga Telegrafverket är i dag det börsnoterade Telia och ett av flera bolag som konkurrerar på telemarknadens olika områden. Statens roll är i dag ett drygt 40-procentigt ägande.

Texten är ett utdrag ur Fredrik Johanssons nya bok Mer ordning, mindre kontroll som är utgiven på Timbro förlag och finns att köpa här.

Omslagsfoto föreställande ingången till Televerkets huvudkontor i Farsta 1978: SvD/TT