Ekonomi Essä
Slopa överskottsmålet, men med förnuft
Det finanspolitiska ramverket har bidragit till finansiell disciplin och låg inflation. Men stramheten har varit i överkant. Trots en lång period av låga räntor har vi avstått från nödvändiga investeringar. Nu behövs ett varsamt avskaffande av överskottsmålet, skriver Sven-Olov Daunfeldt, chefsekonom på Svenskt Näringsliv.
”Jag vill inte att den finansminister som kommer efter mig ska behöva åka till New York, Washington och London; och inför flinande 25-åriga börsmäklare behöva förklara hur det svenska välfärdssystemet är uppbyggt.” Det var en sammanbiten Göran Persson som höll brandtal om vikten av finanspolitisk disciplin. Budskapet har blivit bevingat: den som är satt i skuld är inte fri.
I början av 90-talet var svensk ekonomi i fritt fall. Den samlade bruttonationalprodukten minskade tre år i rad, bostadsmarknaden föll ihop som ett korthus, staten räddade banker från konkurs och arbetslösheten steg från 2,4 procent år 1990 till 10,2 procent 1993. Det var den värsta krisen som Sverige upplevt sedan depressionen på 1930-talet.
Den djupa lågkonjunkturen orsakade en statsfinansiell kris. Statsskuldens andel av BNP växte från 37,8 procent av BNP 1990 till nästan 70 procent 1996. Utländska placerare krävde allt högre räntor för lånen. Stigande ränteutgifter kunde få statsskulden att skena. Och Göran Persson tvingades stå till svars inför ”flinande 25-åriga börsmäklare”.
90-talskrisen inspirerade en våg av institutionella reformer, som har byggt Sverige starkare.
Men en kris är också en möjlighet. 90-talskrisen inspirerade en våg av institutionella reformer, som har byggt Sverige starkare. Övertron på politikernas möjligheter att stabilisera ekonomin ersattes med ett stramt finanspolitiskt ramverk. Ett överskottsmål instiftades, och budgetprocessen stramades upp rejält. Senare – relativt nyligen – kompletterades överskottsmålet med ett skuldankare för den offentliga sektorns bruttoskuld: max 35 procent av BNP, med ett toleransintervall på plus-minus fem procent.
Detta finanspolitiska ramverk har tjänat Sverige väl. Det har bidragit till finansiell disciplin, en låg och stabil inflation, en relativt god produktivitetsutveckling och reallöneökningar. Maastricht-kravet stipulerar att den offentliga bruttoskulden för EU-länderna inte ska överstiga 60 procent. Under det tredje kvartalet 2023 uppgick den offentliga bruttoskulden i Sverige till 29,7 procent, vilket kan jämföras med den genomsnittliga offentliga bruttoskulden i EU-27 på 83 procent.
Den låga statsskulden har gett Sverige en styrkeposition. Men det strama ramverket har också inneburit att vi under många år med låga räntor avstått från att genomföra nödvändiga investeringar. Underhållsskulden för väg- och järnvägsnätet har exempelvis stadigt ökat. Enligt Trafikverket behövs det totalt 319 miljarder kronor extra till 2037 – enbart för att återställa det eftersatta underhållet. El-behovet kommer att mer än fördubblas fram till 2045, vilket kräver mycket stora investeringar i elnät och elproduktion.
De stora investeringsbehoven har lett till en intensiv debatt om överskottsmålets vara eller icke vara. Långtidsutredningen och ett stort antal ekonomer har argumenterat för att överskottsmålet bör överges, och ersättas med ett underskottsmål. Andra manar till försiktighet och varnar för risker med en sådan politik.
Denna diskussion är ofta förenklad. Överskottsmål, balansmål, underskottsmål – frågan är mer komplicerad än så. Vad vi behöver är en debatt om hur vi kan skapa ett nytt bindande finanspolitiskt ramverk, som möjliggör ökade investeringar i närtid – men som samtidigt säkerställer att statsskulden inte skenar i framtiden.
Det nuvarande överskottsmålet på 0,33 procent leder oss mot en större och större offentlig nettoförmögenhet.
Dagens finanspolitiska ramverk innebär att vi har mål som är oförenliga med varandra. Syftet med ett överskottsmål bör rimligen vara att uppnå en acceptabel långsiktigt stabil skuldnivå för den offentliga sektorn, alternativt en viss offentlig nettoförmögenhet. Men det nuvarande överskottsmålet på 0,33 procent – över en konjunkturcykel – leder oss längre och längre bort från vårt skuldankare. Mot en större och större offentlig nettoförmögenhet.
Det överordnade målet i dag – överskottsmålet – är en flödesvariabel. Men det överordnade målet borde vara en stockvariabel: ett mål för den offentliga bruttoskulden som procent av BNP, alternativt för storleken på den offentliga sektorns nettoförmögenhet. Ett balansmål, eller snarare ett balanskrav, bör sedan vara medlet för att uppnå detta mål.
Vad är en rimlig nivå för ett nytt skuldmål? Och hur det ska utformas? Dessa val är godtyckliga – det finns inte något vetenskapligt belägg för att en viss skuldnivå skulle vara bättre än någon annan. Men den vägledande principen bör vara att skuldmålet sätts på en nivå som säkerställer att det inte finns någon risk att den offentliga bruttoskulden skenar i framtiden. Långtidsutredningen nämner en nivå på mellan 40 och 50 procent av BNP som ett möjligt intervall.
Ett skuldankare på 40 procent av BNP, tillsammans med ett balanskrav (alltså balans över en konjunkturcykel), skulle eliminera risken för en skenande statsskuld. Samtidigt skulle ett sådant regelverk tillåta kortare perioder av underskott och möjliggöra de investeringar som nu behövs för att stärka Sveriges konkurrenskraft.
Samtidigt är en förändring av det finanspolitiska ramverket förenad med risker, som vi inte ska ta lätt på. Många av de branscher som ska genomföra de investeringar som staten vill göra har redan i dag svårt att hitta rätt kompetens, lågkonjunkturen till trots. Med andra ord finns en risk att de offentliga investeringarna inte blir av – trots att pengar finns. Alternativt att kostnaderna skenar för de projekt som faktiskt genomförs. Detta betyder att vi borde öka – inte minska – arbetskraftsinvandringen. För att en investeringsdriven tillväxt ska kunna möjliggöras behövs en strategi för att locka internationell arbetskraft till bristyrken.
Den vägledande principen måste vara att ökade lån går till offentliga investeringar – inte till offentlig konsumtion.
En annan risk är att politiker prioriterar satsningar som ökar deras möjligheter att vinna nästa val, i stället för investeringar som stärker konkurrenskraften långsiktigt. I klarspråk: grandiosa prestigeprojekt med liten samhällsnytta, eller offentlig konsumtion. Redan nu ställs krav på att pengar som frigörs av ett underskottsmål ska finansiera kommunsektorns underskott.
Den vägledande principen måste vara att ökade lån går till offentliga investeringar – inte till offentlig konsumtion. Vi behöver också öppna upp för privat finansiering av ny infrastruktur. Och vi behöver säkerställa att de investeringar som prioriteras är sådana som ökar Sveriges tillväxt och konkurrenskraft. Ett högre skuldmål som möjliggör lån för investeringar bör därför kompletteras med bindande regler för hur det växande reformutrymmet får användas.
Den statsfinansiella krisen på 90-talet orsakades av en ekonomisk nedgång som Sverige inte upplevt sedan 30-talet. Den dramatiska inbromsningen – i sin tur – orsakades av en naiv övertro till politikers förmåga att detaljstyra ekonomin.
Om pengakranen öppnas igen, samtidigt som finanspolitiken får ett större stabiliseringspolitiskt utrymme, kan pendeln svänga fort. Nya regler behövs som binder politikerna vid en ansvarsfull politik.
Sammanfattningsvis finns ingen vits med att fortsätta amortera ned en mycket låg statsskuld när investeringsbehoven i Sverige är så omfattande. Det vi behöver är ett nytt finanspolitiskt ramverk, med bindande regler: ett regelverk som också säkerställer att reformutrymmet går till offentliga investeringar som driver tillväxten.
Överskottsmålet behöver slopas – men med förnuft.