Du använder en utdaterad webbläsare som inte längre stöds. Vänligen uppgradera din webbläsare för en bättre upplevelse av timbro.se

Samhälle Reportage

Företag som investerar i vindkraft tar stora risker. Kommuner kommer inte sällan in sent i processerna, och kan lägga in veto utan motivering eller möjlighet till överklagan. Det har stoppat åtminstone 1 318 vindkraftverk sedan vetot infördes 2009, men utredningen som snart presenteras kan i själva verket förvärra problemen, skriver Tobias Samuelsson.

– På ingen av de platser där vi fått avslag skulle bullernivåerna överskrida riktvärdena, säger Agneta Paulsson över telefon.

Hon är vd för Billyvind, en liten vindkraftsprojektör utan anställda. Från Lund har hon tillsammans med en styrelse projekterat vindkraftsanläggningar sedan mitten av 2000-talet.

Jag ringer om ett vindkraftsprojekt som aldrig blev verklighet. I småländska Tönshult utanför Hultsfred ville Billyvind placera två vindkraftverk. På många sätt är det ett illustrativt exempel på komplexiteten i vindkraftsetableringar. Samråd hölls med med allmänheten och myndigheter. Det gjordes naturvärdes- och fågelinventeringar. Boende protesterade. Försvarsmakten som ofta är en bromskloss gav dock klartecken. 

Totalt handlade det om flera år av idogt arbete, och hundratusentals kronor i kostnader innan det att ansökan ens kunde skickas in. När den väl var komplett blev det ingen prövning. Kommunen lade in sitt veto mot etableringen, och då fanns inte längre någon ansökan att pröva. 

”Det är ett stort risktagande från vår sida och det är en väldig frustration att lagen är utformad som den är”

Det är inte bara i Hultsfred som vindsnurror har blivit en politisk krutdurk. Och konflikterna lär fortsätta, då vindkraftverken växer både på höjden och i antal. Energimyndigheten räknar i sin senaste långtidsprognos med att det behövs en femfaldig expandering av vindkraften från dagens nivå. 

I centrum för konflikterna står ofta kommunernas agerande – trots att det till skillnad från andra byggnadsprojekt inte är kommunerna som prövar vindkraftsetableringar. Det gör landets tolv miljöprövningsdelegationer, som sorterar under länsstyrelserna. 

Kommunernas nyckelroll följer av positionen som remissinstans. När en ansökan kommer in till en miljöprövningsdelegation får berörda kommuner frågan om de vill tillstyrka ansökan.

Utan tillstyrkan, ingen etablering. I praktiken alltså ett veto. 

Inte bara energijättar

Ordningen är resultatet av ett beslut från 2009 då kommunerna blev av med sin egen prövning. I utbyte fick de vetorätten, då krav på kommunal tillstyrkan skrevs in i miljöbalken. Den sista juni väntas en utredning överlämnas som kan begränsa kommunernas möjlighet att säga nej – åtminstone sent i processerna.

Trots frågans sprängkraft förs ingen statistik över hur många vindkraftsetableringar som har stoppats till följd av kommunernas vetorätt. Flera miljöprövningsdelegationer vet inte själva när vi frågar dem. 

Smedjan har därför gjort en egen uppskattning. Vi har begärt ut samtliga ansökningar som avslagits till följd av kommunalt veto sedan införandet 2009. I en mindre del av fallen handlar det om ansökningar som dragits tillbaka efter signaler från kommunerna. Vi har också tagit del av underlag som togs fram på beställning av Energimyndigheten och som omfattar perioden 2014 till halvårsskiftet 2020, där även kommunerna var tillfrågade. 

Sedan 2009 har åtminstone 1318 vindkraftverk stoppats visar genomgången. Att besluten emellanåt är informella, i meningen att företag drar tillbaka ansökningar, eller att de aldrig skickar in dem, försvårar sammanställningen. Det gör också att siffran ska ses som en uppskattning i nederkant.

I pappershögarna av avslagsbeslut ryms lokala konflikter, med missnöje och protester, från Kristianstad i söder till Piteå i norr. Tunga aktörer som Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, har därför riktat kritik mot att regeringen utreder en begränsning av det lokala inflytandet. 

”Självklart måste kommunen ha ett inflytande över så här omfattande etableringar”, som de skrev i ett pressmeddelande när utredningen tillsattes. 

Många av etableringarna är dock inte särskilt omfattande. Bland projektörerna finns stora investerare som pensionsfonder som bygger stora vindkraftsparker, men också mindre entreprenörer där ansökan kan handla om ett fåtal verk. Som Billyvind i Lund. 

– Det är ett stort risktagande från vår sida och därför är det en väldig frustration att lagen är utformad som den är, säger Agneta Paulsson, som flera gånger fått se fleråriga projekt gå om intet. 

I ryggen har hennes styrelse ett 80-tal mindre aktieägare, vilket inte räcker för att investera i några vindkraftverk. Varje projekt behöver nya finansiärer. 

Besluten kan dessutom fattas helt utan medföljande förklaring. I dag får kommunerna när som helst i processen lägga in sitt veto. Det behövs ingen motivering och besluten går inte att överklaga. Vilka kriterier som ska prövas väljer kommunerna med andra ord själva, och det hör inte till ovanligheterna att kommuner som initialt varit positiva ändrar sig under processens gång, efter lokala protester. 

Det är en ordning som förutom för vindkraft annars bara gäller storskaliga etableringar som kärnkraft, eller för att ta ett aktuellt exempel, Preemraffs utbyggnad av raffinaderiet i Lysekil. 

Välkommen utredning – från politiker som använt veto

I Hultsfred har kommunpolitikerna under de senaste åren stoppat en rad etableringar av vindkraft, varav flera i just Tönshult där protesterna varit högljudda. 

– Det är väl ingen av oss som är motståndare till vindkraft som sådan men då måste den byggas ute i skogen långt från byar och boningshus, sa en fastighetsägare till lokaltidningen Barometern om Billyvinds planer.

Andra var oroliga för att rotorbladen skulle bli störande genom buller, skuggor, reflexer och blinkande lampor. Eller att utbyggnaden skulle ha negativ inverkan på huspriserna i området, som en boende i grannbyn uttryckte oro för. 

Nyligen lyckades föreningen Vindfrid samla in 300 namnunderskrifter mot en annan etablering, då på 16 vindkraftverk.

– Det kommer att väga tungt, sa kommunstyrelsens ordförande Lars Rosander (C) när han tog emot underskrifterna. 

Hultsfred är ett av Centerpartiets starka fästen, men varken det eller närheten till gnosjöandan har stoppat kommunen från att lägga in veto sent i beslutsprocesser mot etableringar från småföretag som Billyvind. 

Historiken till trots välkomnar Lars Rosander regeringens utredning.

– Det är väl ett bra förslag till ny hantering, att kommunerna ska komma in tidigare, säger han och fortsätter:

– Jag förstår att företagen har arbetat länge och dragit på sig stora kostnader när vi kommer med vårt besked. 

Lars Rosander menar att det är svårt för kommuner att komma in tidigare i processerna som tågordningen ser ut i dag. Först när en ansökan kommer in till länsstyrelsen, vilket som bekant brukar vara flera år efter samråd och naturvärdesinventeringar tagit sin början, får kommunen i dag möjlighet att yttra sig. 

Kommunerna kan förvisso gå in på eget initiativ tidigare och behandla frågan om det är lämplig markanvändning, men först när en komplett ansökan finns hos länsstyrelsen får de officiellt förfrågan. 

Samtidigt behöver kommunerna ett tillräckligt underlag för att kunna fatta beslut säger Lars Rosander. 

– Det är en balansgång, då vi behöver ha tillräcklig information för att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag.

Intentionerna var helt andra

När det kommunala vetot infördes togs också kraven på detaljplan och bygglov bort för vindkraftsprojekt större än ett enskilt vindkraftverk. Lagändringen skulle ta bort stoppklossarna och den dubbelprövning som skedde i vindkraftsärenden, då såväl kommunerna som länsstyrelserna prövade ansökningar. 

– Vindkraften har byggts ut i snigelfart i Sverige, sa dåvarande miljöminister Andreas Carlgren (C) vid regeländringen 2009. 

Bara två år senare hade Andreas Carlgren ändrat sig och ville då slopa det nyligen införda kommunala vetot.

– Med respekt för självbestämmandet finns det försörjningsfrågor där det nationella intresset måste gå före, sa han i en intervju med Svenska Dagbladet.

Men den kommunala vetorätten blev kvar. Och Lars Rosanders parti har svängt ännu en gång. 

– C vill ha kvar vetot. Vi har stämmobeslut på det, säger Lars Rosander som själv är mer öppen för att slopa det senare i processen under förutsättning att kommunerna kallas in tidigare.

Frågan är hur många mindre aktörer som kommer att ha råd att bygga vindkraft, om dagens modell består. Agneta Paulsson menar att risktagandet bidragit till att marknaden domineras allt mer av stora utländska bolag, eller stora investerare som pensionsfonder. 

– Det blir en fördel för stora bolag, som har goda kontakter och mycket pengar.

Samtidigt har hon viss förståelse för kommuner som avslår vindkraftsetableringar.

– Jag kan förstå kommunerna, som det ser ut i dag har kommunerna inget ekonomiskt intresse av det. 

Skattekronor som vindkraften genererar borde gagna kommuner som välkomnar etableringar, tycker hon.

Lars Rosander poängterar att han gärna välkomnar vindkraft även i dag, om det byggs på rätt ställen. I fallet med Billyvind fanns det enligt honom goda skäl att neka utbyggnad för kommunen. 

– Placeringarna var inte de optimala utifrån vårt sätt att se det, säger han. 

– Det var 700 meter till närmaste hus och flera hus inom en kilometer från den föreslagna platsen. Sen kunde det vara en säkerhetsrisk för den smalspåriga järnvägen i närheten, var vår bedömning.

Säkerhetsrisk? 

– Det åkte ned ett verk här i grannkommunen (Vetlanda, reds. anm) för några år sedan, så det kan hända. 

Mindre vindkraftsmotstånd i Finland

Att kommunerna saknar ekonomiska skäl för att bevilja ansökningar är en problembild som delas av nationalekonomen Erik Lundin. Han ingår i ett forskningsprogram om hållbar energiomställning vid Institutet för Näringslivsforskning och har intresserat sig särskilt för kommunernas incitament att bevilja vindkraftsetableringar. 

Inställningen till vindkraft, från kommuner eller boende kan förstås utifrån avsaknaden av ekonomiska incitament, menar han. 

– Som kommunallagen är skriven får man inte kräva tio miljoner kronor i ersättning för att bevilja projekt, men det är ingen hemlighet att projektörer åtminstone försöker föra förhandlingar med kommunerna. Kanske inte i termer av reda pengar, men det kan vara så att man förhandlar om rätt till andelar av vindkraftverken, av vinsten eller andra typer av ersättningar, säger Erik Lundin. 

Erik Lundin. Foto: Pressbild

Projektörer kan också föra förhandlingar direkt med de boende, men det blir sällan framgångsrikt.

– Det där blir lätt komplicerat att föra alla de här förhandlingarna med enskilda boende. I praktiken blir det väldigt ineffektivt och det har visat sig att de här så kallade ”bygdepengarna” sällan delas ut. 

Han menar att vi bör dra lärdom av våra grannländer, där det lokala motståndet mot vindkraft är betydligt mindre än i Sverige.

– Om man kollar till andra länder, som Norge och Finland – ganska naturligt eftersom de ligger närmast – där är incitamenten motsatta. Kommunerna får ta del av fastighetsskatten och har då incitament att säga ja.

Politiken har varit ”naiv”

Enligt Energimyndighetens prognos kommer vindkraften öka kraftigt under de närmaste åren. 2020 levererade vindkraften 27,5 terawattimmar, en kraftig ökning från 19 terawattimmar året innan. Till 2023 beräknas produktionen öka till 42 terawattimmar – frågan är var allt ska byggas? 

”Vi behöver elen – men var ska den produceras? Det är ett dilemma naturligtvis” 

Lars Rosander erkänner att han inte har något bra svar på det, men tycker att Hultsfred och grannkommunerna redan tar ett stort ansvar. 

– Det sker stora utbyggnader här i Småland, med flera verk i områden häromkring. Det handlar om att hitta de här platserna där det är bra vind och minimala intrång i samhället eller kulturlandskapet, och det är inte alldeles lätt att få ihop. Det är jag först att skriva under på, så jag har väl inget bra svar att ge dig på den här konkreta frågan.   

– Vissa säger ”bygg till havs i stället”, men då kommer de som bor vid havet säga att ”vi vill inte ha vindkraftverk här”, ”det förstör havsmiljön” och annat. Vi behöver elen – men var ska den produceras? Det är ett dilemma naturligtvis. 

När en etablering avslås efter många år av arbete finns det dock en sista utväg för mindre företag som Billyvind: att söka bygglov för ett enskilt vindkraftverk. När ansökan gäller färre än två verk prövas den fortfarande av kommunernas byggnadsnämnder.

Det betyder inte att det är en enkel process. I skånska Hörby håller Billyvind just på och överklagar ett avslagsbeslut. Kommunen vill inte ge bygglov, då placeringen är på åkermark. Vindkraftverket skulle uppta 0,6 hektar – samtidigt som kommunen har andra byggplaner i omfattningen 128 hektar på åkermark. 

Diskriminering menar Agneta Paulsson som begärt prövningstillstånd i Svea Hovrätt. När ansökan går genom en byggnadsnämnd måste nämligen ansökan prövas efter likvärdiga regler och besluten kan avgöras i domstol.

Det är något helt annat än när ansökningar prövas av miljöprövningsdelegationerna, där såväl beslutskriterier som möjligheten av överklaga saknas när kommunerna lägger in veto. Om något belyser skillnaden problemet med dagens ordning. Frågan är dock om begränsning av kommunernas vetorätt senare i beslutsprocesserna är en lösning på problemen med godtyckliga prövningar och långa ansökningsprocesser. 

Erik Lundin är skeptisk till det, om inte de ekonomiska incitamenten också ändras.

– Jag tror det finns en risk att det här slår fel och att kommunerna blir mer benägna att säga nej tidigt i processerna.

– Säger kommunen ja, då blir den låst till det, men säger kommunen nej kan den få projektören att justera sin ansökan. I praktiken kan det innebära att ansökningsprocesserna får göras om flera gånger.

Problemet säger han, är att politiken har varit ”naiv” i sin tilltro till att kommunerna ska värdera globala miljövinster högre än de lokala kostnaderna och konsekvenserna av vindkraften.

– Det kanske är ett starkt ord, men jag menar att det är just naivt.

– Jag tycker att det borde finnas institutionella förhållanden som gör det betydligt enklare för kommunerna att få ersättning för vindkraftverk. Om intäkter från fastighetsskatten eller satsningar som bygdepengar är det bästa sättet låter jag vara osagt, men det är naivt att tro att vindkraft ska byggas, när lokalpolitiker knappt har några ekonomiska incitament att låta så ske.

Omslagsfoto från Markbygden i Piteå. Foto: Magnus Hjalmarson Neideman/SvD/TT