Du använder en utdaterad webbläsare som inte längre stöds. Vänligen uppgradera din webbläsare för en bättre upplevelse av timbro.se

70-talets bästa IT-system

De allra flesta svenskar deklarerar utan problem digitalt hos Skatteverket. Samtidigt sitter verkets syskon, Kronofogden, med ett IT-system som är äldre än stora delar av personalen. I den avslutande delen av Smedjans granskning av den offentliga sektorns digitalisering pekar Joakim Broman på lärdomar från de statliga myndigheter som lyckats och misslyckats med att uppdatera IT-system från 1970-talet.

Kronofogden har inte lyckats byta ut sitt IT-system från 1975. Bild: Montage

En digital tjänst som ska göra det enklare för nyanlända att få jobb. Det såg dåvarande arbetsmarknadsminister Ylva Johnsson (S) framför sig under flyktingkrisåret 2015. Regeringen avsatte 20 miljoner för ett pilotprojekt som skulle ledas av Arbetsförmedlingen – och som Johansson hoppades skulle ge snabba resultat.

Föga överraskande blev det inte fallet. Tre år efter pilotprojektets början hade den samlade budgeten gått över 100 miljoner. Då har Arbetsförmedlingen lyckats få cirka 14 000 personer att skriva in sig och sina kompetenser i verktyget, som fått namnet Jobskills. Det är visserligen under målet på 25 000 men ändå en bit på vägen, kan tyckas? Nja. Det visar sig att Arbetsförmedlingen inte arbetat med att få arbetsgivare att utnyttja tjänsten för att söka efter kompetenser eller personer att anställa. Myndigheten skyller på att detta inte ingick i ursprungsuppdraget. Ministern muttrar att myndigheten kanske borde förstått det ändå.

Myndigheten skyller på att detta inte ingick i ursprungsuppdraget.

Det hela ska dock snart bli värre. Att kostnaden snart stigit till 125 miljoner kronor – i runda slängar en sexdubbling – är möjligen mindre allvarligt än att Arbetsförmedlingen under hösten 2018 helt stoppade sina egna arbetsförmedlare från att använda tjänsten, eftersom den kan vara olaglig. SVT rapporterar att det finns risk att känsliga uppgifter om asylsökande hamnar på villovägar och att tjänsten kan användas för flyktingspionage, något som även IT-säkerhetschefen på Arbetsförmedlingen varnat för i interna diskussioner. Allt som krävs för att en främmande makt eller enskilda personer ska hitta känsliga uppgifter är att man registrerar sig som arbetsgivare, så är databaserna öppna för sökningar. De flyktingar som registrerat sig har inte informerats om detta. En fördjupad laglighetskontroll som diskuterats internt genomfördes aldrig.

Arbetsförmedlingen tillsätter en oberoende utredning som utförs av en advokatbyrå. Under sommaren 2019 är de klara med sin rapport, där de konstaterar att lanseringen av Jobskills inte var förenlig med offentlighets- och sekretesslagen. Myndigheten anmäler därför den ansvariga chefen till Statens ansvarsnämnd, som i sin tur lämnar över en åtalsanmälan till åklagarmyndigheten. I skrivande stund arbetar polis och åklagare med fallet.

I augusti 2019 rapporteras att Arbetsförmedlingen inte har någon aning om i vilken utsträckning Jobskills används, eftersom man efter frågetecknen kring sekretessen inte har möjlighet att plocka ur statistik ur tjänsten. ”Självklart vore det bäst om vi kunde se hur effektiv den här tjänsten är, men det ska ställas mot integriteten”, sa Anna Middelman, myndighetens rättschef.

Arbetsförmedlingen lade 125 miljoner på en tjänst som visade sig strida mot lagen. Foto: Simon Rehnström / SvD / TT

Annan nyhetsrapportering skvallrar möjligen om att IT-styrningen inom Arbetsförmedlingen har problem på övergripande nivå, snarare än att det skulle vara kopplat till Jobskills som enskilt projekt. I början av 2020 skriver SVT om hur Arbetsförmedlingen lägger 40 miljoner om året på en IT-satsning med samlingsnamnet Jobtech. Men flera av tjänsterna inom satsningen har blivit kraftigt försenade, och har i skrivande stund inte sett dagens ljus.

Jordbruksverkets stödkaos

Exakt vad som gått snett är inte lätt att reda ut enbart från nyhetsrapporteringen, varken i fallet Jobskills eller i Jobtech. Att Jobskills är oanvändbart framstår snarast som ett juridiskt bekymmer än som ett IT-mässigt. Men det är samtidigt en illustration av att IT-projekt tenderar att kräva mycket av samtliga nivåer i en organisation. Det räcker inte med en kompetent IT-avdelning om inte verksamheterna kan beskriva sina eller inhämta slutanvändarnas behov i tillräcklig utsträckning. Och även en kompetent IT-chef kan förstås göra misstag i en upphandling, eftersom det kräver kunskaper i en helt annan genre.

Men det förändrar inte allvaret i att tiotals, ibland hundratals miljoner försvinner i svarta hål med tvivelaktig eller obefintlig nytta.

I extrema fall finns det dessutom IT-haverier som kostar mer än så. För ett par år sedan visade en granskning från lantbrukets affärstidning ATL att administrationen kring utbetalningarna av EU:s jordbruksstöd kostat 7,4 miljarder, till stor del på grund av obefintliga eller havererade IT-system. Stödkaoset, som det kallades i jordbrukspressen, är kanske inte så vidare känt utanför lantbrukarkretsar men väl värt att uppmärksamma.

2010 beslutar Jordbruksverket att man ska byta programvaruplattform, eftersom den befintliga plattformen kommer att sluta underhållas 2018. En förstudie inleds som ska lägga grunden för det nya systemet. Under 2012 påbörjas det konkreta arbetet med att bygga plattformen.

Administrationen kring utbetalningarna av EU:s jordbruksstöd har kostat 7,4 miljarder

Jordbruksverket hamnar dock förhållandevis snart i en dålig sits. Trots att man varit ute i god tid är inte förutsättningarna för det nya IT-systemet klara när systemet börjar testas, eftersom de nya regler för EU-stöd som ska börja gälla inte är färdigförhandlade. Man bygger ändå vidare på systemet. 2014 öppnar de första e-tjänsterna och i början av 2015 är EU:s landsbygdsprogram godkänt, och det blir möjligt att börja söka för flera stödformer.

Jordbruksstöd från 2015 sitter fortfarande fast i Jordbruksverkets datorssystem, och kan därför inte betalas ut. Foto: Christine Olsson / TT

Det blir omedelbart allvarliga problem. I slutet av 2015 får jordbrukare över hela landet veta att pengar de väntat på inte kommer att betalas ut innan årsskiftet. Det handlar i många fall om miljonbelopp – pengar som för mindre gårdar kan vara skillnaden mellan drift och konkurs. ”Det är väldigt psykiskt påfrestande. Vi är belånade till max hos banken så det handlar om att trolla med knäna ytterligare en gång och försöka skrapa ihop det som krävs eller skjuta skulder framför sig”, sa lantbrukaren John-Erik Eriksson till ATL.

Länsstyrelsen hänvisar till att de politiska besluten dröjt. En rimlig förklaring – om det inte varit för att problemen fortsätter i flera år till. I början av 2017 skriver ATL att Jordbruksverket fortfarande ligger efter i utbetalningar för stöd till skyddszoner och minskat kväveläckage. “ Det här är nya regelverk och IT-systemet måste kalibreras. Vi ska lämna besked inom en snar framtid”, sa Anders Egonson, divisionsdirektör för utbetalningsstöd på Jordbruksverket.

Ytterligare ett och ett halvt år senare, i oktober 2018, är problemen inte lösta. Fortfarande finns bönder som inte fått stödpengar för 2015, 2016 och 2017. Pierre Jansson, lantbrukare i Aspö utanför Östhammar, väntar på 290 000 kronor. ”Det är klart investeringsviljan hämmas, jag vet ju inte när pengarna kommer. Då törs man inte handla något”, säger han till ATL. På Länsstyrelsen säger man att man åtminstone lyckats åtgärda den stora personalbristen som lett till problem tidigare år, enligt Kristina Jansson, avdelningschef på länsstyrelsen i Uppsala län. IT-systemet ställer dock till stora besvär. Pierre Janssons ansökan för 2017 har på grund av en bugg i systemet ”låsts”, och kan därför inte handläggas. I en del fall har man löst detta genom manuell handläggning. Men det är något som inte går när det gäller slutbetalning av ett stöd.

Fortfarande finns bönder som inte fått stödpengar för 2015, 2016 och 2017.

Manuell handläggning tar förstås stora resurser i anspråk. Det är det som gör att kostnaderna för administration av stödpengarna drar iväg allt eftersom. När ATL granskar frågan i slutet av 2018 beräknar man att summan över tio år är 7,4 miljarder, av cirka 115 miljarder i utbetalt stöd. Enskilda år har kostnaden uppgått till runt nio kronor per utbetald hundralapp.

Statskontoret, som regeringen satt att granska problemen på Jordbruksverket, pekar i en rapport på att utvecklingskostnaderna för det IT-system som i många avseenden havererat ursprungligen beräknades till 289 miljoner kronor, men att de stigit till 660 miljoner. Man skriver också att detta kommer att få effekter på myndighetens arbete i stort, och att det kan komma att påverka jordbrukspolitikens effektivitet. Man uppmanar också regeringen att noga följa hur arbetet på Jordbruksverket fortskrider.

Vad gick snett? Enligt Statskontoret analyserade Jordbruksverket inte i tillräcklig utsträckning nyttan av IT-systemen eller de risker som stora projekt medför. Den interna styrningen brast och man blev alltför konsultberoende. Bilden bekräftas åtminstone delvis av generaldirektören Christina Nordin. I en intervju förklarar hon att myndigheten inte hade kapacitet att styra IT-projektet som man ville. Nordin menar också att man gått till botten med problemen, och att man försöker förekomma framtida problem bland annat genom att se till att ha IT-kompetens i ledningsgruppen.

70-talet tog aldrig slut

Om Jordbruksverket slagit något slags inofficiellt rekord i kostnader som resultat av havererade IT-projekt bör Kronofogden vara den okrönta mästaren i förlegade system.

Året är 2009. Kronofogdemyndigheten har fattat beslut om att ett IT-system från 1975 äntligen ska bytas ut. Verksamheten ska bli mer automatiserad och framför allt mer effektiv. I årsredovisningen för år 2013 bedöms att systemet – vid namn REX – ska vara helt utfasat år 2016. Två år senare, i årsredovisningen för 2015, skjuts lanseringen upp till 2018.

Men även det datumet passerar, och på tioårsjubiléet av beslutet att ersätta REX finns systemet fortfarande kvar på myndigheten. “När jag för snart tio år sedan bör­jade på myndigheten och lärdes upp till inspektör fick jag höra att det inte var ­någon idé att jag lärde mig det gamla systemet. Det var på väg ut. Det är det dessvärre fort­farande”, säger kronoinspektören Matteus Maria ­F­uremalm till Juseks tidning.

Enligt Furemalm har ett byte av REX varit på gång eller till och med testats flera gånger. Men varje gång har bakslag inneburit att de gamla delarna fått aktiveras igen.

Det i sig är något man får ha förståelse för. När Kronofogden under hösten 2019 gör ett försök att byta ut ett annat system, som har sina rötter i 1990-talet, är resultatet en smärre katastrof. Handläggningstiderna skenar. En ansökan om betalningsföreläggande, det vill säga att ett företag för första gången vidtar åtgärder mot en part som är skyldig företaget pengar, brukar normalt behandlas på fem dagar.

I slutet på 2019 rapporterar SvD att handläggningstiden för tillfället är på 105 dagar – 20 gånger längre än normalt – och att kön är 30 000 ärenden lång. Andrea Gleerup, chef för enheten för betalningsförelägganden på Kronofogden, ber om ursäkt till de som tvingas vänta och säger till tidningen att problemen ska vara lösta i början på nästa år. Den prognosen håller tyvärr inte särskilt länge. I slutet på januari 2020 är köerna fortsatt långa, men nu bedöms problemen dessutom fortsätta åtminstone fram till årets andra kvartal.

Frågan är då varför Kronofogden i början av 2020 ännu inte lyckats byta ut ett system som först togs i drift 1975?

Det är inte lätt att få fram eller hitta några uppgifter om vad de olika IT-projekten kostar, men i myndighetens budgetunderlag för 2019 finns exempelvis posten ”Nytt IT-stöd för Mål- och gäldenärshantering” med, till ett värde av 238 miljoner kronor. (Det ska noteras att detta är den totala projektbudgeten, inte en årsbudget.) I underlaget förs också ett resonemang om att IT-systemen tar en allt större del av myndighetens budget i anspråk. Att byta ut och förvalta dem blir allt dyrare, samtidigt som det inte är ett bra alternativ att inte försöka ersätta systemen, eftersom det då byggs upp en teknikskuld som kan komma att göra totalkostnaden ännu högre. Det förefaller vara en rimlig slutsats. Frågan är då varför Kronofogden i början av 2020 ännu inte lyckats byta ut ett system som först togs i drift 1975?

Skatteverket som föredöme

Det är inte tänkt att vara en retorisk frågeställning. Den här artikeln gör inte anspråk på att förstå de berörda projekten i detalj eller på att i besserwisser-anda fråga sig varför man inte helt enkelt gjorde jobbet bättre.

Men samtidigt är det av stor vikt att försöka förstå varför vissa myndigheter och vissa IT-projekt tycks ha återkommande problem. Ytterst är det skattepengar som går förlorade – i många fall dessutom i stor skala. Det är exempelvis intressant att jämföra Kronofogden, som har stora svårigheter att byta ut föråldrade system, med Skatteverket, som på många sätt är ett föredöme när det kommer till IT. Skattemyndigheten ligger år efter år i topp när det gäller förtroende från allmänheten, och arbetet med IT-frågor är en viktig förklaring: för många är e-tjänsterna, främst i form av deklarationstjänsten, den enda kontakt man har med Skatteverket.

Skatteverket är något så sällsynt som en myndighet som digitaliserat framgångsrikt. Foto Janerik Henriksson / TT

Föreställ dig att du någon gång runt 2005 hade läst rubriker om att Skatteverkets digitaliserings- och IT-projekt havererat. Myndighetens ambition att låta alla deklarera digitalt hade visat sig alltför svår att realisera. Skattesystemet är mycket komplicerat, och när det ska kombineras med personaliserade uppgifter, hög datasäkerhet och mycket hög belastning inför deklarationsstoppet var resultatet katastrof.

Men några sådana rubriker fanns inte att läsa. Faktum är att motsatsen hände. 2005 vann myndigheten pris för årets effektiviserande it-projekt. Chefer på Skatteverket beräknade att man sparade drygt 50 miljoner om året på e-deklarationen. Trots komplexiteten, trots den höga belastningen, trots alla ursäkter som man i teorin skulle kunnat göra sig för ett misslyckande, så lyckades Skatteverket. Under alla år som svenskarna deklarerat digitalt har knappt några problem uppstått. Tvärtom tycks tjänsten bara blivit bättre. Numera kan den i vissa fall till och med ge förslag på hur du – enligt regelverket förstås – kan betala mindre i skatt.

Under alla år som svenskarna deklarerat digitalt har knappt några problem uppstått.

För transparensens skull ska det sägas att inte heller Skatteverket är någon perfekt IT-myndighet. I en kartläggning av myndigheters IT-kostnader från 2011 konstaterade Riksrevisionen att även Skatteverket i en del fall överskrider sin IT-budget. Av de analyserade myndigheterna var Skatteverket ihop med Lantmäteriet den som låg i det högsta intervallet för budgetöverskridanden, 20-40 miljoner kronor. Samtidigt ska det sägas att Skatteverket är en av Sveriges mest IT-tunga myndigheter, och att det är i de största projekten som budgeten oftast överskrids. Att runt 60 procent av Skatteverkets IT-projekt håller budget, och att de överskridanden som görs inte är större bör därför ses som ett gott betyg.

Å ena sidan en myndighet som ständigt tampas med uråldriga IT-system. Å andra sidan en som vinner priser, ökar förtroendet hos allmänheten och minskar sina kostnader tack vare framgångsrika IT-projekt. Det mest ironiska i sammanhanget är kanske att dessa två extremer, om man nu kan kalla dem det, var samma myndighet så sent som 2006, då de 11 kronofogdarna (som formellt styrdes under Skatteverket) knoppades av till en myndighet.

Och som om inte det räckte: Kronofogden och Skatteverket har fortfarande ett nära samarbete i IT-frågor. Driften av IT-miljön är gemensam, liksom arbetet med kvalitetssäkring. Ändå får man radikalt olika resultat. Varför? Och hur kommer det sig att Sverige inte har fler myndigheter som Skatteverket, som lyckats även med komplexa projekt och skapat stora effektiviseringar genom digitalisering?

Att lära av misstagen

Tyvärr finns det nog inte ett enda svar på den frågeställningen. Det faktum att projekten havererar – snarare än hur och varför de gör det – verkar vara den tydligaste gemensamma nämnaren oavsett om man betraktar Stockholms stads Skolplattformen, Arbetsförmedlingens Jobskills eller Jordbruksverkets oförmåga att hantera stödpengar.

Visst kan man ibland även utifrån upptäcka uppenbara misstag i projektens tidiga skeden. Med tanke på användarnas upplevelser av Skolplattformen och läkares frustration över journalsystemen verkar det tydligt att kommunikationen med slutanvändarna om deras behov varit långt ifrån tillräcklig.

Men även projekt med tydlig användarnytta och specificerade slutmål har kraschat på allvarliga sätt. Det går inte heller att säga att oförmågan att ersätta förlegade system eller IT-miljöer bara handlar om kommunikationen med slutanvändarna.

Snarare måste man dra slutsatsen att problemen grundar sig i brister i den övergripande styrningen och kompetensen.

Snarare måste man dra slutsatsen att problemen grundar sig i brister i den övergripande styrningen och kompetensen. När Ekonomistyrningsverket undersökte de statliga myndigheternas strategiska IT-projekt konstaterades exempelvis att det ofta saknas en koppling mellan strategi och system. I många fall har myndigheter dragit igång ett IT-projekt utan att i tillräcklig utsträckning definiera hur det skulle bidra till verksamheten. Det är precis samma tankegång som återfinns i Riksrevisionens granskning av statens föråldrade IT-system: ”[Myndigheterna] använder inte de verktyg för verksamhetsutveckling som finns för att skapa sig en uppfattning om hur it-stödet ska bidra till kärnverksamhetens måluppfyllelse på bästa sätt.”

Samma tanke är Expertgruppen för digitala investeringar, ännu en kommitté som tillsatts för att bidra i frågor om IT och digitalisering, inne på. De konstaterar att den digitala verksamhetsutvecklingen ofta börjar och slutar i ett avgränsat IT-projekt, utan någon koppling till verksamhetsstrategier eller mål. Politiker ser ett behov, skapar ett projekt och en beställning, men är oförmögna att se hur pusselbiten förhåller sig till omgivningen, vilka andra digitala behov som finns i verksamheten och vilka målsättningar som skulle kunna uppnås.

Så driver exempelvis digitaliseringsministern Anders Ygeman (S) frågan om ett statligt moln

Så driver exempelvis digitaliseringsministern Anders Ygeman (S) frågan om ett statligt moln, i syfte att erbjuda en säker IT-infrastruktur för myndigheter och andra offentliga organisationer. Det lär inte bli en billig historia, även om man lyckas hålla budget. Men man kan dessutom fråga sig vad exakt projektet syftar till, eftersom tanken enligt en utredning bara är att det statliga molnet ska erbjuda en fysisk infrastruktur, medan mjukvara och system ska tillhandahållas av samma utländska aktörer som anses kunna utgöra säkerhetsrisker. Det finns inga garantier för att säkerheten blir högre, samtidigt som man ignorerat andra, skriande behov i statens IT-infrastruktur. Kronofogden sitter kvar med föråldrade system, liksom många andra myndigheter, med eller utan Ygeman-molnet.

Expertmyndigheten som ingen visste fanns

En av punkterna som Riksrevisionen för fram i sin granskning är kanske ett exempel på hur komplext och svåröverskådligt frågorna om digitalisering i offentlig sektor är. Myndigheten framför nämligen att ”regeringen bör ge lämplig aktör i uppdrag att följa och utvärdera frågor kopplade till föråldrade it-system i statsförvaltningen för att säkerställa löpande kunskap om myndigheternas förutsättningar och situation.” Det förslaget har lyfts i andra sammanhang: i samband med rapporteringen kring Stockholms stads skolplattform lyfte programmeraren Peter Hedenskog fram brittiska Government Digital Services och amerikanska US Digital Service som exempel på myndigheter med ansvar för och i vissa fall en nästan konsultliknande roll gentemot andra offentliga aktörer.

Saken är bara den att Sverige redan har en sådan aktör. Den 1 januari 2018 bildades Myndigheten för digital förvaltning, DIGG, utifrån Expertgruppen för digitala investeringar. DIGG har bland annat ansvar för ett ramverk för digital samverkan, framtaget av samverkansprojektet eSam, som innehåller många bra rekommendationer till offentlig sektor i IT-frågor. Lärdomar från havererade projekt har omsatts i konkreta råd.

När inte ens statens granskande myndighet har koll på alla myndigheter som arbetar med digitaliseringsfrågor kan det möjligen utgöra ett tecken på att dubbelarbete förekommer, och på att kompetensen måste höjas.

I det arbetet är nog just Myndigheten för digital förvaltning en bra utgångspunkt. Statens strategiska arbete med IT borde fokuseras dit istället för att pytsas ut på en mängd myndigheter. Om landets IT-upphandlingar ska ha någon chans att bli bättre bör myndigheten också få en chans att ägna sig åt uppsökande verksamhet och att agera konsulter i större upphandlingsprojekt.

När saker går åt pipan måste lärdomar dras tydligare än idag. En haverikommission för IT-projekt, kanske även den med säte på Myndigheten för digital förvaltning, borde inrättas. Skattebetalarna borde inte behöva läsa om ett havererat journalsystem en gång till. Formell IT-kompetens borde dessutom finnas i alla myndigheters ledningsgrupper.

Ja, och så måste det offentliga Sveriges föråldrade IT-infrastruktur bytas ut en gång för alla, om det så krävs en brandbomb i serverhallen.

Läs också

Del 1: En brandbomb i serverhallen

Del 2: ”Bygg inte skeppet Vasa en gång till”