Adam Danieli:
Bidragskrisen välter kommunerna
Samhälle Reportage
Försörjningsstödet är en kostnadsbomb för kommunerna. Smedjans undersökning visar hur högre krav på de som får socialbidrag blivit ett sätt för kommunerna att dämpa kostnadsutvecklingen. Men räcker det? Nu ropar allt fler på en genomgripande reformering av försörjningsstödet, skriver Adam Danieli.
– Arbetslinjen ska in på soc!
Så lät det på den lokala alliansens kampanjmöten i Landskrona inför valet 2006. Torkild Strandberg, då oppositionsråd för Folkpartiet, upprepade gång på gång hur socialdemokratins bidragslinje skulle ställas mot den nybildade Landskronaalliansens arbetslinje. Det slog an en sträng i väljarkåren.
Landskrona, den lilla industristaden i västra Skåne, hade sedan 1900-talets början varit ett av socialdemokratins starkaste fästen, men blev i och med valet 2006 en symbol för ett nytt, framväxande politiskt landskap i Sverige. Den kraftiga ökningen av kostnader för socialbidrag, som i dag hemsöker många svenska kommuner, nådde först till Skånes västkust.
Liberalen Strandberg, som styrt kommunen alltsedan det valet, har gjort budskapet om arbetslinjen och brytande av utanförskapet till sin centrala fråga. Trots att Landskrona knappast befolkas av akademiker, utan av människor som brukar rata Liberalerna och andra borgerliga partier, har hans linje belönats i val efter val. Kärnan i budskapet har varit tydlig: socialbidraget ska villkoras.
Efter valet 2006 lanserades den så kallade Landskronamodellen för att minska bidragsberoendet och få ned kostnaderna för försörjningsstödet. Krav på medverkan i olika arbetsmarknadsprogram och utförande av visst arbete i kommunens tjänst fanns med. Arbetslinjen hade flyttat in på soc.
”Utan reformer tickar en bidragsbomb i svenska kommuner.”
Svängningen väckte stor uppmärksamhet. Linjen anklagades vara en del av den nya, omänskliga allianspolitiken. Det lokala socionomfacket menade att man bröt mot lagen och skrev ett öppet brev med krav på Strandbergs avgång. Även Socialstyrelsen menade att kommunens agerande var olagligt.
Från rikspolitiken blev dock mottagandet mer positivt. Även om Socialdemokraterna var kritiska, gick finansminister Anders Borg ut och sade att han ville göra Landskronamodellen till den svenska modellen. Året var 2012 och utan reformer tickade en bidragsbomb i svenska kommuner. Landskrona hade brutit isen.
***
Frågan om motprestation för socialbidrag, eller försörjningsstöd som det heter egentligen, har varit en långkörare i svensk politik. Borgerliga politiker har under flera decennier förordat ett tydligare fokus på aktivering, kompetensutveckling och arbete, medan socialdemokratin och övriga vänstern betonat försörjningsstödets funktion som inkomstgaranti. Med denna avses ersättningens funktion som lägsta tolerade levnadsstandard i Sverige, ett golv ingen ska falla igenom.
Kostnaderna för försörjningsstödet ökar dock snabbt. Regeringen gjorde i sin budgetprognos för året 2020 bedömningen att de sammantagna utgifterna för stödet kommer att öka med 25 procent under mandatperioden. Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, pekar i sin prognos på att de kommande tre åren kommer att innebära en 30-procentig ökning.
Det är frågan om en snabbt växande del av befolkningen som inte klarar sin försörjning, trots förmåga att arbeta.
2020 passerade antalet personer i Sverige som i någon grad är beroende av stödet för sin försörjning 400 000 personer. Två tredjedelar är utrikes födda. Av de vuxna som mottar stödet uppskattar Socialstyrelsen att över hälften saknar andra skäl för att ta emot försörjningsstöd än att de saknar egen inkomst. Det är alltså frågan om en snabbt växande del av befolkningen som inte klarar sin försörjning, trots förmåga att arbeta.
Läs också:
När Smedjan ställer frågan till samtliga 290 kommuner i Sverige bekräftas bilden av en kommunsektor med stora bekymmer. I nästan hälften av de 156 kommuner som svarat på enkäten ökar utgifterna för försörjningsstöd just nu, i var tolfte är ökningen kraftig.
– Jag skulle säga att det finns två huvudsakliga anledningar till att kostnaderna går upp. Dels så kommer många nyanlända in i försörjningsstödet när etableringsperioden är slut, och dels så har arbetsförmedlingen blivit allt mer frånvarande.
Det säger Annika Wallenskog, chefsekonom på Sveriges Kommuner och Regioner, SKR. Hon är orolig för den snabba utvecklingen i svenska kommuner, och identifierar stora strukturella problem. Enligt en kartläggning som SKR har gjort så har de senaste fyra åren sett liknande ut.
– Man måste på längre sikt bli mycket bättre på att fånga upp de som inte har egen försörjning snabbare för att minska kostnaderna för försörjningsstöd. Många hör inte hemma i det systemet.
”Jag förstår att många kommuner är frustrerade.”
Det är väl kartlagt att många som mottar försörjningsstöd egentligen hör hemma i andra system. Akademikerförbundet SSR, som organiserar många av Sveriges socionomer, uppskattade i en rapport nyligen att så många som fem av sex mottagare av försörjningsstöd egentligen inte har sociala problem. De har i stället fallit ur andra system, vilket socialtjänsten får täcka upp för, enligt förbundet.
Om man ska tro Annika Wallenskog sitter många kommuner med ett system som inte fungerar, där arbetslösheten vältras över.
– Jag förstår att många kommuner är frustrerade. Arbetsmarknadsfrågor är ingen kommunal angelägenhet, men har många kommuner egna insatser vid sidan av arbetsförmedlingen. Man lägger fem miljarder varje år på detta, för kommer folk inte i arbete blir det problem för kommunen på annat håll.
***
I förhållande till kostnaderna för andra trygghetssystem är utgifterna för försörjningsstödet inte särskilt stora. Knappt 12 miljarder kronor per år. Det kan jämföras med de över 300 miljarder som svenska kommuner lägger på skolan, eller de 35 miljarder som barnbidraget kostar varje år. Wallenskog pekar dock på att även om summan är liten utslaget på hela landet, kan bördan bli tung för en enskild kommun.
– Det är små kostnader sett till hela den kommunala sektorn, men på grund av ojämn fördelning kan det uppstå jättestora kostnader och sociala problem, exempelvis i en kommun med stor andel nyanlända och en arbetsförmedling som lagt ned.
Försörjningsstödets utformning riskerar dessutom att leda till långvarigt bidragsberoende. Majoriteten av de som mottar stödet gör det i flera år, vilket i stor utsträckning beror på systemets så kallade marginaleffekter, som uppgår till 100 procent. Varje krona av ökad egen inkomst räknas i regel av från stödet, vilket innebär att den positiva effekten av en högre egen inkomst oftast helt uteblir.
”För vår del var det helt enkelt en fråga om att klara ekonomin.”
Det var också det som hände med Landskrona. Att just Torkild Strandberg lanserade en ny linje var ingen slump. Utgifterna hade efter millennieskiftet bitit sig fast långt över snittet i Sverige, vilket följdes av andra problem. Torbjörn Brorsson, moderat kommunalråd i Landskrona och den som numera är ansvarig för socialtjänsten i kommunen, säger att situationen blev ohållbar.
– För vår del var det helt enkelt en fråga om att klara ekonomin. Vi var uppe på över 100 miljoner per år bara för försörjningsstödet, i dag är vi nere på drygt 60. Hade vi inte genomfört tydliga åtgärder hade vi stått med stora kostnadsökningar i dag. Det handlar dock inte om att ställa till det för människor, utan att se möjligheterna hos varje individ.
De åtgärder han syftar på och som var en del i Landskronamodellen är krav på medverkan i utbildning, praktik och studier i svenska vid behov, men också automatisering av bedömningen för att få fram snabbare beslut.
– Nöden tvingar fram lösningar, säger Torbjörn Brorsson.
***
Intresset som finansminister Anders Borg visade för Landskronamodellen ledde till att han tillsatte en utredning av regelverket. Resultatet blev att en av alliansregeringarnas sista reformer blev en förändring i socialtjänstlagen. Trots kritiken infördes en allmänt hållen regel om att kommuner fick ställa skäliga krav på den som är arbetsför.
I praktiken var det enbart en kodifiering av vad kommuner, som Landskrona, redan gjorde, men med tillägget att det nu framgick att det skulle vara fråga om kompetenshöjande åtgärder. Någon möjlighet att kräva obetalt arbete – i praktiken jobb på kommunen för bidraget – finns dock inte, efter en dom i högsta förvaltningsdomstolen.
Försörjningsstöd är en lagfäst rättighet. Det är inte något kommuner kan välja bort eller begränsa, då alla är garanterade en skälig levnadsnivå. Den lag som reglerar systemet, socialtjänstlagen, är dock en utpräglad ramlag, och tanken är att kommuner efter lokala förutsättningar och politiska ideal ska kunna utforma socialtjänstens verksamhet. I vissa fall har det lett till betydligt högre ersättningar och större förmåner är vad som krävs. Ett antal kommuner har använt möjligheten till att ge personer som lever gömda i Sverige försörjningsstöd, medan andra har schabloniserade påslag.
Vanligare är dock försök att minska kostnaderna. Den stora friheten till självbestämmande har i dagens Kommunsverige blivit till motprestationskrav, hembesök, narkotikatest och i vissa fall obetalt arbete.
***
Tanken på försörjningsstödet som samhällets yttersta skyddsnät gjorde att många sparkade bakut när kommuner började utforska möjligheterna i 2000-talets början. Olika delar av arbetarrörelsen har alltsedan dess invänt mot vad man ser som ”tvångsjobb” och populism, och från socionomhåll har det ansetts vara ett omyndigförklarande av deras yrkeskår.
Många kommuner, av olika politiskt styre, har dock kommit att omfamna tanken på motprestation. Så många som 95 procent av svenska kommuner uppger att de arbetar med krav på motprestation när Smedjan ställer frågan. Kravet på motprestation tolkas och tillämpas emellertid mycket olika. Vissa kommuner kräver att den som mottar stöd enbart är inskriven på Arbetsförmedlingen, för andra krävs sysselsättning på heltid samt godkända kurser i bland annat svenska.
SKR:s chefsekonom tror att kravet spelar roll.
– Motprestation är ett viktigt verktyg, framför att för att tröskeln ska bli lägre till jobb och passiviteten ska minska, säger Annika Wallenskog.
Det moderata kommunalrådet Oliver Rosengren är en av de kommunpolitiker som hårdast drivit frågan om motprestation. I Växjö, där han som ordförande för nämnden för arbete och välfärd ansvarar för socialtjänsten, har man prioriterat vad man kallar aktivering.
– Det finns stora problem med att gå över från försörjningsstöd till jobb. Marginaleffekterna är väldigt höga och man förlorar i praktiken mycket fritid för nästan ingen ökning av inkomster. Det blir lättare om man är aktiv, säger han.
Kraven har även andra fördelar, konstaterar Rosengren.
– En viktig anledning till att ha tydliga krav är att det minskar mängden svartarbete, som kan bli enormt lönsamt om man också mottar försörjningsstöd. Man kan också upptäcka social problematik om kontakten med kommunen blir större.
***
Det som dock har väckt stora reaktioner i fallet med Växjö är användningen av hembesök.
– Vi gör regelmässigt hembesök hos de som mottar försörjningsstöd i Växjö. Detta i syfte att upptäcka sociala problem, framför allt för barn, men också att upptäcka sidoinkomster och höga utgifter. Den som inte vill ta emot besöken har inte medverkat i utredningen och får därför avslag.
Ungefär hälften av Sveriges kommuner gör hembesök hos mottagare i dag.
Ungefär hälften av Sveriges kommuner gör hembesök hos mottagare i dag, visar Smedjans undersökning, men någon reglering finns inte. I praktiken är man i samma läge som med kravet på motprestation 2006. Enskilda kommuner driver på.
Kritiken mot hembesöken har varit tydlig. Justiteombudsmannen har tidigare uttryckt sin skepsis mot att ett i praktiken obligatoriskt intrång i integriteten saknar stöd i lag, och menat att det inte finns något utrymme för oanmälda besök i svensk lag.
***
Trots en mängd försök från kommuner att sänka sina kostnader, är det inte helt klart huruvida kraven faktiskt fungerar. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU, pekade redan 2010 på att krav på motprestation hade en tydligt positiv effekt hos unga.
I enstaka fallstudier har en minskning av antalet ansökningar noterats, men i samband med reformen 2012 konstaterade regeringen att några kostnadsbesparande effekter inte var att vänta på kort sikt. Huruvida försöken mot olika former av motprestationskrav faktiskt är tillräckligt för att lösa problemen med växande kostnaderna är med andra ord ovisst.
Kravet på motprestation är bara ett lappande och lagande.
Något som dock står klart är att allt fler röster höjs för en genomgripande reformering av dagens system för försörjningsstöd. Redan 2009, när diskussionen om Landskronamodellen nådde sin kulmen, skickade kommunalrådet Torkild Strandberg ut ett brev till samtliga invånare i kommunen, där han ifrågasatte huruvida det var rimligt att ha ett system där människor kunde leva på andras bekostnad. ”Socialbidragssystemet är i grund och botten feltänkt”, och måste göras om i grunden, var slutsatsen. Kravet på motprestation och olika sätt att hantera en allt större kostnad är bara ett lappande och lagande. Hans ord återkommer hos många.
Som svar på de ökande kostnaderna efterlyser Annika Wallenskog en tydligare ansvarsfördelning
– I dag är staten ansvarig för arbetsmarknadsinsatserna, men har ändå lämnat en stor del av ansvaret till kommunerna genom att vara frånvarande. Ska vi ha den modellen måste det ske en regelrätt reform, inte genom att man bara lämnar. Fysisk närvaro är viktigt om man ska nå dessa grupper, som kanske inte kan sköta sitt sökande på egen hand digitalt.
Oliver Rosengren är också inne på att hela systemet behöver ses över, vilket han även har efterlyst tidigare.
– På lång sikt behöver man avskaffa försörjningsstödet och införa ett kommunalt arbetslöshetsbidrag. Sociala problem behöver lösas i ett rehabiliteringssystem.
Framför allt är incitamentsstrukturen något som gör modellen ohållbar, enligt Rosengren.
– Den 100-procentiga marginaleffekten inom försörjningsstödet är ett stort problem. Man bör sänka den med någon form av jobbskatteavdrag, så att det lönar sig att arbeta.
Torbjörn Brorsson i Landskrona säger sig också vara skeptisk till dagens system, och lyfter nivåerna.
– Det måste till någon slags maxnivå för ersättningarna, så att stödet inte blir för högt jämfört med arbetsinkomster. I alla andra offentliga system har man ett tak, men inte här, utan man kan komma högt genom att stapla olika stöd och bidrag.
***
Sedan Landskrona bröt isen och införde en ny linje 2006 har problemen i det svenska systemet med försörjningsstöd blivit allt mer uppenbara. Enstaka kommunpolitiker går allt längre i sina försök att inom ett svårt regelverk ändå hålla sina kostnader i schack.
Än större betydelse har de mänskliga kostnader som försörjningsstödet är förknippat med. Social problematik, uppsagda bostadskontrakt och framtida utanförskap följer inte sällan när personer hamnar i samhällets yttersta skyddsnät.
När Socialstyrelsen genomförde en större granskning av uppväxtvillkoren i Sverige med anledning av att barnkonventionen blev lag, lyfte man beroende av försörjningsstöd som en av de starkaste riskfaktorerna för problem i skolan och framtida utanförskap. Av de över 140 000 barn som i någon del av beroende av stödet för att få sina behov täckta uppskattade man förekomsten av psykisk ohälsa som nästan fördubblad och risken för att själv behöva försörjningsstöd som vuxen som tre gånger högre än genomsnittligt.
Dagens kostnadsexpolosion kan mycket väl vara början på betydligt större problem på många platser runt om i Sverige. Svaga skolresultat, social problematik och svårigheter att nå självförsörjning har stora mänskliga och samhälleliga kostnader.
Arbetslinjen hittade, precis som Torkild Strandberg önskade sig i valrörelsen 2006, in på soc, men det visade sig inte vara tillräckligt. Bidragskrisen förblir akut.