Erik Lakomaa: Därför blir projekt som Slussen alltid för dyra

I Sverige kan man inte nämna tunneln genom Hallandsåsen, Nya Karolinska eller Nya Slussen utan att många direkt tänker på skenande kostnader och spräckta budgetar. Även om dessa sticker ut i debatten är det mer regel än undantag att så kallade ”megaprojekt” inte håller budget. Att kostnaden för Nya Slussen halvvägs in i bygget ökat från 8 miljarder vid beslutstillfället till 15 (det vill säga med 87 procent) är till och med relativt lite – även om projektet mot förmodan inte skulle dra över ytterligare.

Den danske ekonomgeografen Bent Flyvbjerg har forskat om megaprojekt och sammanställt en omfattande databas över sådana från hela världen.^[1] Han fann att nio av tio megaprojekt drar över budget. Ofta påtagligt. Han listar en rad exempel: från Suezkanalen (1900 procent över budget), Operahuset i Sydney (1400 procent) och sommar-OS i Montreal (1300 procent), via norska riksbankens kontor (440 procent) Köpenhamns tunnelbana (150 procent), till Kanaltunneln (80 procent) och Stora Bältbron (50 procent).

Megaprojektens järnlag: ”Over budget, over time, over and over again.”

Det är enligt Flyvbjerg inte bara kostnader som underskattas, också nyttorna överskattas. För järnvägsprojekt har han beräknat att kostnaden i genomsnitt blev 44,7 procent över budget samtidigt som den verkliga trafiken blev 51,4 procent lägre än prognostiserat. Projekten tar dessutom mycket längre tid att genomföra än vad som påstods när de beslutades. Utifrån dessa resultat har han formulerat vad han kallar megaprojektens järnlag: ”Over budget, over time, over and over again.” ^[2]

Varför megaprojekt blir så dyra

Anledningen till att megaprojekt nästan alltid drar över budget kopplar Flyvbjerg till tio faktorer:

1. Projekten är komplexa och tar lång tid att planera.

2. Projekten leds ofta av personer utan djupa kunskaper inom området – och ledningarna byts ofta ut.

3. Beslut och planering sker i grupper med många intressenter.

4. Teknologi och design är sällan standard vilket leder till ”uniqueness bias” och förhindrar att man lär av andra projekt.

5. Projekt som misslyckas överges inte.

6. De stora summor pengar som är inblandade gör att principal-agent problem och rent seeking blir vanligt.

7. Projekten ändras under byggtiden.

8. Utfall av megaprojekt är en stokastisk högriskverksamhet, vilket ignoreras av de som leder dem.

9. Vid planeringen tas ej hänsyn till komplexiteten och förekomsten av oförutsedda händelser.

10. Kostnader och nyttor, liksom tidsplaner och risker, felredovisas under planeringsperioden och inför beslut.

För politikerna handlar det om att kunna sätta ett personligt avtryck i form av en ny simhall, en ny bro eller en ny järnväg

Om man koncentrerar sig på de politiska faktorerna är den viktigaste punkten den sista (vilken hänger samman med flera andra, främst 5 och 6). Det finns starka incitament för de inblandade att projekten blir av. För politikerna handlar det om att kunna visa upp något och sätta ett personligt avtryck i form av en ny simhall, en ny bro eller en ny järnväg; för byggarna innebär projekten intäkter (och mer intäkter ju större och mer komplext projektet är).

Många projekt skulle aldrig bli av om de budgeterades korrekt – men de som är anhängare av projekten är ofta dels övertygade om att de innebär så stora nyttor för allmänheten att de bara måste bli av, dels att de därför har rätt att överdriva nyttorna och underdriva kostnaderna för att få igenom beslutet. ^[3]

Detta innebär dock att projektet kommer att riskera att ersätta ett annat som har högre verklig nytta och lägre verkliga kostnader – manipulering av bokföringen eller beslutsunderlagen leder till felallokering av resurser och slöseri med skattepengar. Flyvbjerg kallar detta ”inverterad Darwinism” eller ”survival of the unfittest”.^[4]

Det är inte de bästa projekten som genomförs utan de som ser bäst ut på pappret.

Det är inte de bästa projekten som genomförs utan de som ser bäst ut på pappret. Och de projekt som ser bäst ut på pappret är de som underskattar kostnader och överdriver nyttor mest. Men ju mer kostnaden underskattas på pappret, desto mer kommer budgeten att dras över i praktiken. Och ju mer nyttorna överskattas på pappret, desto svårare kommer det vara att leverera dem i verkligheten. Det innebär att om vilseledning tillåts kommer det leda till att de sämsta projekten väljs.

Flyvbjerg (2014) pekar även på att argumentet om att det är rätt att fuska med underlagen måste förkastas av legala och etiska skäl. I demokratier är det i allmänhet inte tillåtet att vilseleda om kostnader och nyttor. Att som tjänsteman medvetet lämna vilseledande underlag till de beslutande politikerna skulle då inte bara vara oetiskt utan också i vissa fall brottsligt.

Vilseledning sker trots lagar och etik.

Detta är inte teoretiska exempel. Vilseledning sker trots lagar och etik. Så skedde exempelvis i fallet med Nya Slussen, inte bara kostnaden utan även andra aspekter beskrevs felaktigt eller vilseledande.

Vilseledning och dåliga val

Resultatet (i form av filmer) av de simuleringar av de trafikstörningar som Nya Slussen-projektet skulle orsaka som Stockholms Stad lät konsultföretaget Sweco utföra offentliggjordes inte. Det material som förevisades allmänheten tog inte upp detta. Planarkitekten skrev i stället att trafikflödet skulle vara ”tillfredsställande” (men inte att den konsultrapport man beställt visade på massiva problem).

Även inom andra områden användes vilseledande underlag. I domen om detaljplanen skrev domstolen: ”Mark- och miljööverdomstolen gör bedömningen att en del av det informationsmaterial som använts i samband med samråd och utställning har varit missvisande. […] Kommunen har ett ansvar för att allt sådant material ska ge en rättvisande bild.”

Detta innebär att varken allmänhet eller politiker hade korrekta bilder vid tiden för beslutet om Nya Slussen.

Detta innebär att varken allmänhet eller politiker hade korrekta bilder vid tiden för beslutet om Nya Slussen i december 2011. Det är möjligt att beslutet hade blivit ett annat om ansvariga politiker och allmänheten fått korrekt informationsmaterial.

Flyvberg pekar särskilt på kombinationen av att man inför beslutet vilseleder om kostnader och nyttor och sedan inte förmår att stoppa projektet efter beslutet, när prognoserna inte visade sig stämma. Detta är sannolikt den viktigaste förklaringen till haverierna. Vetskapen om att misslyckade projekt ändå tillåts fortsätta – liksom att det ligger i alla inblandades intresse att inte stoppa dem är i sig kostnadsdrivande. (Se min tidigare artikel i Smedjan ”Det är incitamenten, dumbom!” om detta.)

Till det som Flyvbjerg funnit i sin forskning kan man lägga ytterligare faktorer som bidrar till att offentliga projekt drar över budget – eller genomförs trots att kostnaderna överstiger nyttorna.

I valet mellan ett projekt med en hög initialkostnad och låga kostnader för drift och underhåll, och ett med låg initialkostnad och höga kostnader för drift och underhåll kommer politiker att föredra det sistnämnda. Företag och privatpersoner tenderar däremot att vara indifferenta mellan dem och se till totalkostnaden. Det gäller oavsett om man bygger en fabrik eller köper en lägenhet – lägenhetsköparen kommer att beakta både inköpspriset och månadskostnaden.

Att däremot lägga om taket på en simhall eller lägga nya avloppsrör i en gata innebär mest besvär.

I vissa fall kombineras valet av projekt med höga underhållskostnader med att man låter bli eller skjuter upp underhållet. Detta även om det innebär att kostnaden blir högre än om underhåll skett tidigare, eller livslängden på anläggningen blir kortare. Det är ett resultat av den politiska logiken: En ny simhall eller väg kan invigas och band kan klippas. Att däremot lägga om taket på en simhall eller lägga nya avloppsrör i en gata innebär mest besvär – simhallen måste hållas stängd och gatan blir uppgrävd. Höga underhållskostnader – eller en kort livslängd –innebär ju också att kostnaderna drabbar en framtida skattebetalare – och kanske en ny majoritet.

Större projekt gör även att det är lättare att dölja kostnader. Detta av flera skäl. En felaktig faktura på 100 000 kronor skulle omedelbart märkas vid en badrumsrenovering i en lägenhet men kanske inte om man bygger en bro och ett trafikprojekt för 15 miljarder som Nya Slussen. Vid det projektet granskade inte ens revisorerna så små poster som 100 000.

En annan orsak till fördyringar är att megaprojekt är svåra att granska. Det kan bero på att de är så komplexa att det är svårt att få överblick – de är också ofta tämligen speciella vilket gör att de som ska granska, även om de ville, skulle ha svårt att veta om kostnader för olika delar var rimliga.

Vad ska egentligen en tunnel genom Hallandsås eller en tunnelbanelinje till Nacka kosta?

Vad ska egentligen en tunnel genom Hallandsås eller en tunnelbanelinje till Nacka kosta? Hur lång tid ska det ta att bygga? Vad är det som ska kosta? Flyvbjerg tangerar detta när han pekar på att lyckade megaprojekt är så sällsynta att det som forskarna har att studera främst är mer eller mindre misslyckade sådana.

Jämförelser avfärdas även lätt med att det exempel kritikern jämför med ”inte är jämförbart”. Att man vid samma tid som när man byggde Nya Karolinska kunde bygga sjukhus i Tyskland till väsentligt lägre kostnader avfärdades med att projekten inte var jämförbara. Det är sannolikt riktigt när det kommer till enskilda detaljer men de stora kostnadsskillnaderna kan ändå ge en fingervisning om att Nya Karolinska kanske inte var optimalt planerat och genomfört. Det argumentet ledde emellertid inte till några större förändringar – än mindre till stopp i maskin.

Det kan dessutom ligga i de beslutande politikernas intresse att inte kunna granska. Då kan de skylla ifrån sig. I de underlag som kommunfullmäktigeledamöterna fick se inför beslutet om Nya Slussen utgjordes den huvudsakliga kostnaden för projektet av något som kallas ”investeringskostnader allmän platsmark”. Denna post på 5,998 miljarder kronor (av de 8 miljarder som projektet då påstods kosta) specificerades aldrig närmare, och några bakomliggande kalkyler har heller aldrig presenterats.

Ledningen menade att det skulle riskera att skada staden om man redovisade hur man räknat och vad som ingår i Nya Slussen-projektet.

Ledningen menade att det skulle riskera att skada staden i en kommande upphandling om man redovisade hur man räknat och vad som ingick i Nya Slussen-projektet. Ett argument som i sammanhanget är absurt – utfallet blev dock att det var närmast omöjligt för de som beslutade att veta om en viss kostnad ingick i kalkylen eller ej, eller om den överhuvudtaget var rimlig.

Genom att vilseleda om kostnader och nyttor kan anhängarna av projekt även skapa bredare majoriteter för projekten än vad som varit fallet med korrekta budgetar (även om besluten ändå kommit att fattas). Man minskar också risken för kritik i framtiden. De som skulle vara opposition måste då antingen opponera mot ett beslut de själva var med och tog eller medge att de låtit sig luras om kostnaderna. Vi kan se detta i såväl beslutet om att bygga Nya Karolinska som Nya Slussen. I båda fallen fanns brett stöd i de politiska församlingarna när projekten klubbades.

Sex sätt att undvika skenande kostnader

Vad kan man då göra för att undvika att kostnader skenar och skattepengar slösas bort? Flyvbjergs forskning ger vissa fingervisningar. Den första är uppenbar:

Bygg mindre.

Ju färre stora ”unika” projekt som drivs, desto mindre är risken för ekonomiska haverier. Mindre projekt löser med automatik en rad av de beskrivna problemen. Många megaprojekt går att dela upp i mindre – bygg inte en helt ny stadsdel på en gång utan sälj tomter och låt enskilda byggherrar bygga i egen takt. Upphandla inte hundra kilometer motorväg på en gång, utan dela upp entreprenaden på femtio tvåkilometersprojekt.

Det finns sannolikt bara två till tre företag i Sverige som kan åta sig bygga hundra kilometer motorväg, men många som kan åta sig att bygga två. Med fler anbudsgivare blir konkurrensen bättre, och det går vid ett haveri hos någon leverantör enkelt att låta en annan entreprenör färdigställa den delen. Förvisso finns risker med delade entreprenader – leverantörer kan skylla fel och förseningar på varandra – men i förhållande till riskerna med megaprojekt är detta sannolikt hanterbart.

Köp standardiserat.

Underbudgetering och skenande kostnader beror ofta på att man inte vet vad man ska betala eftersom det saknas jämförelseobjekt. Det innebär att ju mer standardiserade inköp man gör desto lägre blir risken. I fallet med Nya Karolinska skulle det sannolikt inneburit mindre risk för skattebetalarna att köpa en viss mängd sjukvård än att låta bygga ett sjukhuskomplex och sätta upp en specialiserad finansieringslösning. Det är förstås möjligt att något sjukvårdsbolag på eget initiativ skulle välja att bygga ett nytt jättesjukhus för att kunna leverera, men risken för detta hade då inte belastat skattebetalarna.

Undvik ”störst”.

Det finns sällan något egenvärde, och inte heller någon extra betalningsvilja, för världens största (eller norra Europas största) av något. När man gett sig på sådant (Globen – ”värdens största sfäriska byggnad”, Turning Torso ”Skandinaviens högsta byggnad”, Airbus A380 ”världens största passagerarflygplan”) har resultatet nästan alltid blivit massiva budgetöverdrag. Denna typ av projekt har också visat sig särskilt svåra att stoppa (även om halvstatliga Airbus till slut stoppade A380 2019).

Satsa på transparens.

Offentliggör alla underlag – offentliggör budgetar och andra beslutsunderlag innan besluten fattas och tillåt inte entreprenörer att delta om de inte är beredda på att redovisa hur de spenderat pengarna. Om företagen riskerar att eventuella ”640 dollars-toalettsitsar” de fakturerat för blir kända kommer incitamenten att ta betalt för sådana att minska.

Folkomrösta om de stora projekt som inte går att dela upp.

Folkomröstningar säkerställer att projekten genomlyses – väldigt få människor är intresserade att rösta på projekt med hemliga budgetar – detta även om de är för dem som sådana. Det tvingar fram transparens. Genom folkomröstningar säkerställer man också att det finns två sidor – och incitament att beskriva kostnader och risker – inte bara fördelar.

Folkomröstningar innebär också att det blir mycket svårare att i efterhand ändra inriktning eller skjuta till nya pengar till leverantörer som dragit över budget eftersom politikerna bakbinds av väljarna.

Var beredd att sätta stopp.

Även om resultatet blir förseningar eller förnyad upphandling kan det löna sig på sikt att sätta stopp när leverantören spräcker budgeten och kräver mer pengar för att färdigställa. Det innebär också en signal till entreprenörerna att de inte kan räkna med att få betalt om de inte håller budget

 

Referenser:

(1) Flyvbjerg, B. (2014). What you should know about megaprojects and why: An overview. Project management journal, 45(2), 6-19.

(2) Flyvbjerg, B. (2011). Over budget, over time, over and over again: Managing major projects: i Morris, P W G, Pinto, J K, Söderlund, J (red.) The Oxford Handbook of Project Management. OUP, 321-344..

(3) Wachs, M. (1990). Ethics and advocacy in forecasting for public policy. Business & professional ethics journal, 9(1-2), 141-157.

(4) Flyvbjerg, B. (2009). Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built—and what we can do about it. Oxford review of economic policy, 25(3), 344-367.

Pickrell, D. H. (1992). A desire named streetcar fantasy and fact in rail transit planning. Journal of the American Planning Association, 58(2), 158-176.