Carl-Vincent Reimers från Kigali:
Den auktoritära tillväxtens lockelse
Utblick Reportage
Rwandas snabbt växande ekonomi och spirande techscen utmanar inte bara bilden av det subsahariska Afrika, utan också etablerade teorier om sambandet mellan demokrati och välstånd. Det skriver Carl-Vincent Reimers, nyligen på plats i Kigali.
Norrsken House grundades som en ideell stiftelse 2016 för att stödja entreprenörer som vill bidra till positiv samhällsförändring. Och den som går genom porten på Norrsken House i Rwandas huvudstad Kigali kan lätt tro att man teleporterats till London eller San Francisco. Överallt unga, modemedvetna entreprenörer, med laptops i knät. Det enda som vittnar om att man befinner sig i Centralafrika är den tropiska trädgården utanför den luftiga byggnaden.
För några år sedan hade en plats som Norrsken i Rwanda varit en galen fantasi. Bara för 30 år sedan ägde ett av världens mest brutala folkmord rum här då 800 000 människor av folkgruppen tutsi dödades. Förutom dödandet i sig låg landets ekonomi i ruiner. Men sedan 1995 har tillväxten i snitt legat på 7 procent per år. Kapital och investerare flockas till den lilla huvudstaden som fram tills ganska nyligen var ett gäng sömniga byar mellan Kongo och Tanzania. Nu är Norrsken en del av Rwandas uppgående startup-scen, som bidragit till att etablera bilden av Rwanda som ”Afrikas Singapore”.
Elie Habimana, Norrskens chef i Kigali, utstrålar självsäker optimism när han tar emot mig i entrén som är smakfullt inredd i ett möte mellan afrikanska naturmaterial och skandinavisk minimalism. ”Fram tills nyligen var det här lokaler för den belgiska skolan i Kigali”, berättar han. En relik från den före detta kolonialmaktens ställning i landet.
”I dag är vi 1500 medlemmar som gemensamt representerar 300 företag.”
Med Ziplines drönare kan sjukhus i regionen nu få snabba leveranser med blodreserver eller mediciner.
Han pekar på drönarmodellen som hänger i taket och som tillhör Zipline, ett företag som utvecklat ett system för varuleveranser med drönare. Idén är särskilt anpassad för subsahariska Afrika, där vägnätet sällan är tillräckligt bra för snabba leveranser. Med Ziplines drönare kan sjukhus i regionen nu få snabb tillgång till blodreserver eller mediciner. Det räddar både liv och bygger tillväxt. Habimana hinner knappt berätta klart innan vi avbryts av en förbigående man, som råkar vara vd för Rwandas första digitala sjukförsäkringsbolag. Han hinner köra en kort hiss-pitch innan han rusar vidare. ”Business”, säger han, leende och ursäktande.
Att Norrsken ens finns till handlar om det visionära tänkandet hos en svensk entreprenör. Klarna-grundaren Niklas Adalberth startade Norrsken House i Kigali 2022, som ett sätt att bygga ett ekosystem för affärsidéer i ett av världens fattigaste länder. Norrsken är en stiftelse som är icke-vinstdrivande och syftet är att just stötta entreprenörer som vill göra impact, alltså bidra till positiv samhällsförändring.
I Rwanda, där BNP per capita endast är en femtiondedel av Sveriges, är sådan förändring ofta länkad till ekonomisk tillväxt. ”I ett land som Rwanda med en ung och växande befolkning är nya jobb en av de tydligaste indikatorerna på riktig impact”, säger Habimana.
***
Med sin utsökta, moderna design och frodiga trädgård framstår Norrsken som en oas. Det är också vad det är rent ekonomiskt. Trots Norrskens centrala ställning bland Kigalis fria entreprenörer är det nämligen inte bara dem som drivit merparten av den rwandiska tillväxten de senare åren. Näringslivet domineras av några få statliga investeringsbolag som kontrolleras av det styrande partiet Rwandan Patriotic Front (RPF). Det påverkar också aktörer som Norrsken.
”När staten leder vägen med investeringar så ökar samtidigt chansen för privat kapital att följa efter”, säger Habimana. Andra berättar att de statliga bolagen lägger en våt filt över näringslivet. Kopplingen mellan mellan stat och näringsliv betraktas dock av de flesta rwandier som en självklarhet. Rwanda är ett ”monolitiskt land”, som en rwandisk författare uttrycker det, ett arv från det gamla kungariket som överlevde den belgiska kolonialtiden.
Så varför flockas svenska och utländska riskkapitalister kring en ekonomisk modell som påminner om fransk dirigism på steroider?
Svaret är en effektiv, slipad statsförvaltning. På kort tid har Rwanda genom effektiv statlig planering byggt ut elnät och fiber, som i motsats till grannländerna täcker merparten av landet. Men också den relativa frånvaron av korruption i statsförvaltningen och i polisen spelar roll, liksom en relativt hög grad av meritokrati för att tillsätta högre chefer och ämbetsmän inom den statliga förvaltningen.
Det är omöjligt att förstå tillkomsten av denna effektiva modell utan Paul Kagame, Rwandas president sedan år 2000. Det var Paul Kagames parti RPF, som domineras av den etniska minoriteten tutsier, som 1994 tog över styret av landet efter folkmordet. RPF har därefter moderniserat landet och lagt grunden för den nu starka ekonomiska tillväxten. Men den andra sidan av detta styre är en auktoritär och repressiv stat som kväser både opposition och kritiska journalister. Landet är så auktoritärt att även dess dysfunktionella och betydligt fattigare grannland i söder, Burundi, framstår som ett frihetligt Mecka. En man som arbetar som projektledare i Kigali berättar för mig om att när han passerade gränsen med buss utbrast chauffören: ”Välkommen till Burundi, det här är ett fritt land! Här kan du skita i vad polisen säger!”
Kagame hymlar inte med att han tar de liberala principerna som propagerats av väst med en nypa salt. I en intervju med tidningen Jeune Afrique 2012 fick han frågan om han ser en stark stat som viktigare än liberal demokrati, och gav ett ambivalent svar: “Man kan inte besluta om demokrati. Den måste byggas, den måste förberedas.” En fungerande statsförvaltning tycks enligt Kagame behöva komma innan demokratin i Rwanda.
Här skymtas det mest intressanta med dagens Rwanda. Med sin auktoritära men effektiva statsförvaltning utmanar Kagame nämligen de liberala rekommendationer som väst hittills förordat för svaga afrikanska statsbildningar för att uppnå ekonomisk utveckling.
***
Om liberal demokrati varit på modet i inrikespolitiken de senaste åren kan detsamma sägas om biståndspolitiken.
På det ekonomiska området har biståndspolitiska rekommendationer sedan 1990-talet influerats starkt av det så kallade Washington Consensus, där centrala delar är liberalisering, makroekonomisk styrning, transparens i offentliga finanser och privatisering. Washington Consensus har fått blandade effekter i olika länder, men har fortsatt att utgöra ett grundackord för internationella finansiella institutioner som Världsbanken i rådgivning till fattiga länder.
Rekommendationer på det ekonomiska området har sedan 1990-talet influerats starkt av det så kallade Washington Consensus.
På det politiska området har idealet i stället paketerats under begreppet “good governance”. Ett exempel är FN:s deklaration om rätt till utveckling som 1986 slog fast sambandet mellan liberala institutioner, tillväxt och stabilitet. Principerna utgjorde även en viktig källa till de utvecklingsmål som FN satte vid millenniumskiftet. I en rapport av UNDP från 2011 slås det med hänvisning till den amerikanske nationalekonomen Dani Rodrik fast att:
deltagande politiska styren ger mer förutsebar, långsiktig tillväxttakt och har mer stabilitet, eftersom ju fler makthavare resulterar i desto större mångfald och lägre risk i en miljö präglad av imperfekt information.
Resonemanget återkom när FN 2015 beslutade om sina nya hållbarhetsmål. Hållbarhetsmål 16 om “starka institutioner” erbjuder ett koncentrat av denna liberala förståelse av begreppet “good governance” som respekt för rättsstat, deltagande demokrati, transparens och individuella friheter.
Denna liberala idé speglas också i hög grad i västerländska staters bilaterala bistånd för institutionell utveckling till fattiga stater. I Sveriges reformagenda för biståndet som infördes av Tidö-regeringen slås exempelvis fast att “demokrati är avgörande för frihet, fred och säkerhet och för att nå de globala hållbarhetsmålen”.
***
De senaste åren har ekonomisk och statsvetenskaplig forskning dock ifrågasatt hur effektiv denna modell egentligen är för att främja fredlig ekonomisk och politisk utveckling.
Ett tidigt exempel är en studie från 2011 publicerad av David Booth och Frederick Golooba-Mutebi för det brittiska forskningsinstitutet Overseas Development Institute, som redan då visade hur Rwanda utmanade den givna utvecklingskurvan för auktoritära styren.
Dessa forskare hävdar att principer som Washington Consensus och Good governance visserligen beskriver en gynnsam politisk styrning för länder som redan i dag har en välutvecklad kapitalism och demokrati, liksom det konkretiserar en sund balans mellan ekonomisk och politisk liberalism. Men bortsett från principen om sund makroekonomisk styrning har dessa rekommendationer, enligt forskarna, liten relevans för de afrikanska stater som saknar en tradition av fungerande marknad och demokrati.
Det beslutsfattare i väst har underskattat, menar forskarna, är betydelsen av kontrollen över intäktskällor (rents) i bräckliga stater för att tillhandahålla basal samhällsservice. Intäktskällor är i denna kontext både inkomster från exempelvis tullar och avgifter eller statliga verksamheter.
Det går emot den teori om auktoritära styrens utvecklingskurvor som varit förhärskande i väst och som bygger på att sådan kontroll av intäktskällor i auktoritära stater leder till fördelssökande (rent-seeking). Detta eftersom man antar att den styrande eliten måste använda statens intäkter till kortsiktiga målsättningar som att skydda dess eget maktinnehav vilket exempelvis sker genom utbetalningar av löner eller tillsättningar av statliga tjänster som snarare baserat på lojalitet än på kompetens. Enligt teorin etableras därmed en ond cirkel mellan fördelssökande, korruption och svaga institutioner, ett tillstånd som länge präglat Rwandas stora grannland i väst, Kongo-Kinshasa.
Exemplet Rwanda sedan år 2000 talar dock emot denna modell. Det statsbärande partiet RPF har där sedan 1994 centraliserat kontrollen över den rwandiska statens resurser, inte minst genom flera partiägda investmentbolag, däribland Rwandas näst största arbetsgivare Crystal Ventures. Men trots det har partiet visat sig förmöget att investera vinsterna i långsiktiga mål, som inte bara kortsiktigt gynnar eliten. Man har också lyckats bygga en professionell tjänstemannakår, med låg grad av korruption. Västerländska diplomater, som i subsahariska Afrika vant sig vid att ha ett kunskapsmässigt övertag gentemot sina inhemska kollegor, vittnar i Rwanda om att de möter tjänstemän som är mer professionella än de själva i resultatuppföljning och måluppfyllelse.
Forskarna kallar denna modell “utvecklings-patrimonialism” (developmental patrimonialism). Låt oss nu titta närmare på hur denna modell i Rwanda utmanar de västerländska principerna i detalj.
***
Sedan Kagame tog över styret 1994 har en del reformer enligt Washington Consensus genomförts, inte minst privatisering av en rad statliga företag. Men det är en villkorad privatisering. Ett antal av de privatiserade bolagen har staten intervenerat i igen när den ansett att bolagets ledning inte uppnådde tillräckliga kapital- och kompetensmål. Rwanda saknar också en äganderätt enligt den västerländska förståelsen. Staten äger all mark, och den kan endast arrenderas under längre eller kortare perioder.
Mest intressant är dock centraliseringen av intäktskällorna. Statliga Crystal Ventures, ursprungligen grundat som Tri-Star Investments, investerar i rad olika branscher. I motsats till statsägda bolag i andra afrikanska stater ger dock bolaget inte fördelar till medlemmar av det styrande partiet, förutom indirekt. I stället har bolaget haft mycket öppna processer för rekrytering av chefer och tekniska specialister över hela Östafrika. Inte heller har bolagets vinster investerats i kortsiktiga mål, som konsolidering av partiets maktbas, utan i långsiktiga ekonomiska utvecklingsmål som dessutom ofta har en social dimension. Mycket tyder på att långsiktigheten i Crystals ägande här har gynnat mobilisering av privat kapital, när man agerat pionjär på olika marknader, exempelvis på telekom-marknaden. Tack vare Crystals investeringar etablerades privata mobiltelefoniföretag i landet tidigare än i andra jämförbara länder, vilket bidragit till att landet i dag har en mycket god täckning.
I motsats till statsägda bolag i andra stater tyder dock mycket lite på att bolaget ger fördelar till medlemmar av det styrande partiet, förutom indirekt.
På samma sätt går Rwanda emot principerna för “good governance”. RPF må vara ett mycket auktoritärt parti och sakna mekanismer för transparens och demokratiskt ansvarsutkrävande, men de har ändå inte konsoliderat sin maktställning genom att dela ut privilegier till sina anhängare. I kontrast till andra fattiga afrikanska stater har Rwanda lyckats utforma en politisk process där långsiktiga policymål faktiskt spelar roll för utformningen av konkreta reformer. Ett tydligt exempel är strategidokumentet Rwanda 2020, som sedan dess tillkomst har uppdaterats, och som tillmäts ett högt värde av ministrar och tjänstemän i statsförvaltningen.
RPF:s professionella målstyrning på statsförvaltningen har dessutom möjliggjort att få bort en stor del av den korruption som präglar liknande länder. Kagame har i flera fall öppet avsatt ministrar och höga tjänstemän vid korruptionsmisstankar. Denna kultur har sedan sipprat nedåt i förvaltningen, eftersom statsförvaltningen genom sitt goda föredöme kan upprätthålla ett moraliskt exempel för underlydande chefer och anställda.
Att den auktoritära modellen har haft en starkt gynnsam effekt på utvecklingen av en tidig kapitalism och ökat Rwandas attraktivitet för utländska investeringar står bortom allt tvivel. Den välfungerande statsförvaltningen, och den nitiska regelefterlevnaden, nämns som Rwandas allra främsta konkurrensfördel. Det lockar inte bara investerare från USA och Europa, utan från Kina, Japan, Turkiet och Arabvärlden. Runt om Kigali kryllar det av nya bankskrapor under uppbyggnad och nya riskkapitalbolag.
***
För de västerländska ekonomer och demokratikonsulter som i århundraden försökt berätta för afrikanska stater hur de bäst borde administreras, innebär Rwanda en fundamental utmaning. Idealet om ekonomisk utveckling som frukten av liberal demokrati som fångas i både Washington Consensus och Good governance, och som karaktäriseras av balansen mellan ekonomisk och politisk liberalism, är överlägset i kraft av sina moralfilosofiska kvalitéer. Men det empiriska sambandet mellan båda dessa värden för ekonomisk och institutionell utveckling i svaga stater tycks vara långtifrån så starkt som vi hittills har trott.
Föreställningen om att en dominant, icke-demokratisk elit i en svag statsbildning ofrånkomligen leder till destruktiv rent-seeking tycks inte stämma. Det kan i sin tur bero på att vi underskattat betydelsen av vilka politiska ideal som motiverar denna elit, till förmån för mer strukturella förklaringsmodeller. Om den rwandiska eliten vägleds av frihetliga och jämlika ideal för materiellt och institutionellt framåtskridande, av pliktkänsla gentemot nationen eller helt enkelt närs av en rädsla för revolution, är ännu en öppen fråga. Men exemplet Rwanda visar att en dominerande och icke-demokratisk elit faktiskt kan bygga en effektiv statsförvaltning och lägga grunden för marknadsekonomisk utveckling som gynnar folkflertalet.
Rwandas erfarenhet ger fog för uppfattningen att det som svaga statsbildningar i Afrika allra främst behöver för ekonomisk utveckling i sitt nuvarande stadium inte är liberala institutioner för ansvarsutkrävande, utan lagstyre, central förvaltning, och intern kontroll. Det rimmar med den förutsägelse som nationalekonomen Daron Acemoğlu gjorde 2012 i sin bok Why Nations Fail (2012) där just Rwanda pekades ut som en av de stater som sannolikt skulle lyckas kombinera icke-liberala institutioner med tillväxt, just tack vare sin centraliserade statsförvaltning. Frågan, som också Acemoğlu ställer, är hur länge denna modell är långsiktigt hållbar.
Frågan, som också Acemoğlu ställer, är hur länge denna modell är långsiktigt hållbar.
På ett liknande sätt visar Rwanda att parti- eller statsägda bolag inte nödvändigtvis är dåligt för att gå igång utvecklingen av en tidig kapitalism på dåligt fungerande marknader. Även om en dirigistisk stat är destruktiv för välutvecklade marknader, kan de i fattiga stater vara centrala för att bryta ny mark och bygga långsiktig tillit hos privata marknadsaktörer i ett lands ekonomiska potential.
Exemplet Rwanda är inte ett skäl för västerländska politiker att sluta argumentera för politisk och ekonomisk liberalism i internationell politik. Däremot är det ett skäl för att uppdatera argumenten. Liberala fri- och rättigheter och demokratiskt ansvarsutkrävande har kvalitéer i kraft av att dessa institutioner understöds av en sympatisk människosyn, inte primärt för att de bidrar till tillväxt i fattiga stater. Det borde i högre grad vägleda västerländskt bistånd och diplomati.
När vi väl ser det kan det faktiskt bidra till att synliggöra den större pluralism av politiska institutioner som existerar runt om i världen. Det manar i sig till en större ödmjukhet kring vilka policys som är verkningsfulla i en viss politisk kontext. Det är svårt att se att den avvägningen ska kunna genomföras av någon annan än länders inhemska politiska ledare.
Därför bör man inte, som vissa biståndsdebattörer, sörja att det internationella samfundet inte lyckats ersätta Washington Consensus och Good Governance med en ny, uppdaterad reformlista på fattiga länders resa till ett liberalt El Dorado. Om Rwanda visar något, så är det behovet av att förstå de intrikata målkonflikterna mellan stabilitet, frihet och tillväxt och hur dessa påverkas av fattiga länders specifika historiska och kulturella kontexter.
Kanske kan ett sådant, mer ödmjukt förhållningssätt, faktiskt bidra till att stärka liberalismens aktier i Rwanda och övriga Afrika på sikt.
Liberalismen kommer att bli mer attraktiv för fattiga stater om den förblir ett frivilligt vägval, inte ett påbud från Världsbanken eller FN.
Omslagsbilden föreställer framväxande skyskrapor i Kigali, kontor åt nya banker och riskkapitalbolag. Foto: Carl-Vincent Reimers