Handelskrigens höga pris

Sanktioner är inget nytt fenomen. Redan för 2 400 år sedan iscensatte Aten ett embargo mot grannstaden Magera. Genom att strypa handeln ville atenarna ruinera grannstadens ekonomi. Men det är först i modern tid som sanktioner har blivit ett populärt verktyg i utrikespolitiken. Sanktioner mot länder som Ryssland, Iran och Nordkorea begränsar kraftigt deras utbyte med västvärlden, och gör att de i stället söker sig till Kina och Indien som handelspartners.

En snabb blick på kartan nedan visar att en stor del av världen omfattas av de sanktioner som EU, och därmed också Sverige, står bakom. Då gäller det att fråga sig om sanktioner verkligen fungerar. Och hur går de ihop med målet att sprida mänskliga rättigheter och välstånd internationellt?

Ett verktyg för gott och ont

I mitten av 80-talet isolerades Sydafrika ekonomiskt. Sverige var ett av de första länderna som ströp handeln med landet. Syftet var att underminera den öppet rasistiska regimen. I efterhand nämns ofta de ekonomiska sanktionerna med stolthet som en kraftigt bidragande orsak till att apartheidregimen föll. Bojkotten ansågs ha snabbat på demokratiseringen. I själva verket var det dock inte så enkelt.

Sanktionerna mot Sydafrika är inte det första exemplet på ekonomiska sanktioner som tycks ha snabbat på demokratiseringen av ett land. Redan dessförinnan hade Storbritannien iscensatt en ekonomisk isolering av sin tidigare koloni Rhodesia, som utropade sig som en självständig stat 1965. Landet, vars yta ungefär motsvarar dagens Zimbabwe, hade varit en de facto självstyrande brittisk koloni. Nu när resten av Afrika höll på att gå från kolonialt styre mot demokratisering oroade sig den vita eliten i landet för att tappa makten. I praktiken utropade regeringen Rhodesia som självständigt för att den vita minoriteten med vapenmakt skulle kunna hålla sig kvar vid makten.

Storbritannien reagerade genom att införa omfattande sanktioner och isolera landet, något som underlättades av att Rhodesia var kustlöst. FN:s generalförsamling reagerade också mot att en vit minoritet, som utgjorde bara runt fem procent av landets befolkning, med auktoritära metoder höll sig vid makten. År 1979 föll till slut den förtryckande staten, efter ett blodigt inbördeskrig mot separatistarméer.

De som drabbas av sanktioner är i första hand människor och företag.

I Sydafrika tog det längre tid, men efter att landet gradvist hade rört sig mot demokratisering hölls 1994 de första allmänna valen. Även om Sydafrika undgick inbördeskrig finns det dock likheter med Rhodesia. I båda fallen kom trycket för förändring huvudsakligen inifrån, då stora majoriteter med afrikanskt ursprung gjorde uppror mot förtryckande vita minoriteter. Det är rimligt att anta att ekonomiska sanktioner snabbade på de båda regimernas fall, men framför allt saknade regimerna förankring hos den stora majoriteten av ländernas befolkning.

Ett tredje exempel på sanktioner som fått effekt är när Indien stängde av handeln med grannlandet Nepal. Nepal är beroende av handelsvägar via Indien för att befolkningen ska kunna få mat, bränsle och andra förnödenheter. Genom att använda ekonomiska sanktioner som ett vapen har Indien lyckats dominera Nepals politik.

Med andra ord kan ekonomiska sanktioner användas både för gott och för ont. Samtidigt är Nepal, Sydafrika och Rhodesia undantagen som bekräftar regeln. De som drabbas av sanktioner är nämligen i första hand människor och företag, som av förklarliga skäl kan känna sig övergivna av den internationella gemenskapen. Ofta sluter de av ren nödvändighet upp bakom sina regeringar när handelsrelationerna till världen stängs av.

Hur vanns andra världskriget?

Omfattande forskning har genomförts om ekonomiska sanktioner, med olika resultat om deras utkomst. Oxfords uppslagsverk har följande att skriva om sanktioner (översatt till svenska):

Det finns stor oenighet om deras effektivitet. Kritiker pekar på att de lätt undviks och ofta skapar större smärta för dem de är avsedda att hjälpa än på de regeringar som de är avsett att påverka.

År 1990 publicerade Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J Schott och Kimberly Ann Elliott en skrift som argumenterade att sanktioner var effektiva. Studien gick igenom 115 fall av sanktioner mellan åren 1914 och 1990, och fann att sanktioner faktiskt lyckades nå sina politiska mål i 40 av dessa fall.

Under några år ledde studien till akademisk entusiasm för sanktioner. Sju år senare publicerade dock Robert Pape en studie som gick igenom samma 115 fall och kom till radikalt annorlunda slutsatser. Pape menade att det bara är fem av fallen där sanktioner i sig har lyckats.

Det går inte att rikta sanktioner mot enskilda kugghjul i en ekonomi utan att andra delar påverkas.

Den tidigare studien hade till exempel argumenterat för att sanktioner mot Tyskland under första världskriget, och mot Tyskland och Japan under andra världskriget, hade uppnått sina mål. Pape menar att dessa konflikter vanns med vapenmakt. Under första världskriget ledde den brittiska blockaden mot Tyskland till att runt en halv miljon människor svalt ihjäl, men landet fortsatte ändå slåss tills det militärt besegrats.

Ett annat fall berör Rafael Trujillo, president för Dominikanska Republiken, som hade en nära relation till USA. Internationellt fläckade denna vänskap ned USA:s rykte, eftersom Trujillo var en auktoritär ledare. Därför verkade USA för att få bort honom från makten, bland annat genom att införa tullar mot dominikanskt socker och sanktioner mot bland annat olja och lastbilar in till landet. I studien från 1990 räknas detta som en framgång för sanktionspolitiken. Men Pape poängterar att sanktioner inte löste situationen – konflikten fortsatte tills Trujillo dödades och hans familj drevs i landsflykt.

Rekordstödet för Putin

I början av 2014 infördes de sanktioner mot Ryssland som ännu i dag pågår. Motivet var landets invasion av Ukraina. En studie som Tatia Dolidze publicerade året därefter för Centre for European Policy Studies lyfter fram att medan sanktionerna var planerade att göra Vladimir Putins regering mindre populär, så har de i själva verket motsatt effekt.

Mekanismen genom vilken det sker är att den ryska allmänheten drabbas hårt av sanktionerna, även de mot Ryssland som bland annat har riktats mot enskilda rika ryssar. Det går inte att rikta sanktioner mot enskilda kugghjul i en ekonomi utan att andra delar påverkas. Allmänheten skyller omvärlden för att behandla Ryssland orättvist och vänder sig till den egna staten för skydd.

I Dolidzes rapport står (översatt till svenska):

Det verkar som att ”orättvisa” västerländska sanktioner har haft den perversa effekten att de ökat Putins popularitet – från starten av Ukraina krisen i November 2013 till i dag har hans stöd ökat från en rekordlåg till en rekordhög punkt.

Sanktionerna från USA mot Ryssland har som sagt bland annat haft enskilda rika personer från Ryssland som måltavla. Även entreprenörer utan koppling till regeringen – till och med entreprenörer som flytt landet på grund av sin dåliga relation till regeringen – har dykt upp på sanktionslistan. Retoriken bakom sanktionerna är att onda regimer exkluderas, och att det är ett stöd till det folk som regimerna förtrycker. I praktiken drabbar sanktionerna landets invånare.

Samtidigt driver sanktioner dessa länder mot centralplanering.

I en aktuell studie för tankesmedjan ECEPR har jag själv, tillsammans med analytikern Dennis Avorin, tittat på hur sanktioner drabbar globala värdekedjor. I princip alla västländer förutom Schweiz och Israel deltar i sanktionerna mot Ryssland. Man skulle kunna tro att dessa båda länder därför skulle framstå som attraktiva handelspartners för ryska företag, och att rysk import från dessa länder skulle öka när konkurrensen stängs ute av sanktioner.

Verkligheten ser annorlunda ut. Schweiz och Israel har upplevt en minskning av exporten till Ryssland som är nästan lika hög som minskningen för de länder som aktivt sanktionerar Ryssland – och påverkas av Rysslands motsanktioner. Anledningen? Handel sker i praktiken inte mellan två enskilda länder, utan genom globala värdekedjor där många företag i olika länder deltar. När delar av denna kedja brister så brister hela kedjan.

Negativa bieffekter

Resultaten är i linje med en studie av Matthieu Corzet och Julian Hinz, som visar att merparten av den handel som upphör på grund av sanktionerna mot Ryssland sker i den del av ekonomin som sanktionerna i teorin inte ska påverka.

Vad man ofta glömmer bort när det gäller ekonomiska sanktioner är att de leder till ett ras i levnadsstandard i de länder som de införs mot. Att införa sanktioner kan givetvis vara motiverat mot en auktoritär ledare som Putin. Samtidigt är det ekonomisk krigföring, och inget som bara påverkar en liten elit.

Sanktioner har också en stark påverkan på friheten i de länder som de införs mot. Dursen Peksen och Cooper Drury har studerat effekten av sanktioner på demokratisering under perioden mellan 1972 och 2000. Forskarna finner (översatt) att ”både de omedelbara och långsiktiga effekterna av ekonomiska sanktioner minskar nivån av demokratisk frihet i landet de riktas mot”.

En annan negativ bieffekt handlar om det sanktionerade landets ekonomiska struktur. Sanktioner införs ofta mot länder med inslag av ekonomisk centralplanering, eftersom auktoritära länder ofta är centralplanerade. Samtidigt driver sanktioner dessa länder mot centralplanering.

Ryssland och Iran har i modern tid försökt införa omfattande ekonomiska liberaliseringar, drivna av respektive inhemsk version av marknadsliberalt tänkande. Ryssland gick förstås längst, bland annat genom att införa en låg och platt skatt. Resultatet var snabb integrering i den globala marknadsplatsen. När sanktioner sedan införs straffar den tidigare integreringen sig. Nödvändiga varor blir plötsligt svåra att få tillgång till när sanktioner leder till en ekonomisk kollaps. Resultatet blir att regeringarna gör upp avtal med industrialister om att förse landet med nödvändiga varor som sanktionerna har stängt ute. Centralplaneringen ökar och oligarkernas roll i ekonomin växer.

Ekonomisk krigföring

Allra mest intressanta är kanske sanktionerna mot Nordkorea och Kuba. De har motiverats med att länderna är socialistiska. Få har reagerat på det märkliga med att säga: era länder deltar inte i frivilligt marknadsutbyte och försöker i stället vara självförsörjande, så därför stänger våra stater handeln mot er.

Att dessa länder har stängts ute har givit den planekonomiska socialismen konstgjord andning. Det är på många sätt positivt att handeln ändå gradvis har ökat, vilket har lett till klara förbättringar i levnadsstandarden i båda länderna. Nordkorea har kunnat handla med Kina och gradvis också med Sydkorea. Resultatet? Nordkorea är fortfarande en auktoritär regim där människor lever ett mycket hårt och förtryckt liv. Den enorma misär som tidigare fanns har lindrats. Nordkoreas regering har i praktiken öppnat upp för inslag av marknadsekonomi. Som resultat av det svälter inte landets befolkning som förr.

Nyligen skrev Nordkorea och Sydkorea under ett fredsavtal som chockade världen eftersom USA:s president Donald Trump ville få äran av det. Detta historiska dokument, i en spänd situation som kan leda till kärnvapenkrig, har blivit möjligt genom att handeln öppnats upp mellan de två delarna av Korea. Dokumentet handlar också om att öppna upp handeln ännu mer.

Vi måste inse att sanktioner är ekonomisk krigföring.

Sanktioner är inte alltid fel politiskt val, men vi måste inse att de är ekonomisk krigföring. De gör fattiga människor ännu fattigare genom att stänga ute dem från den globala ekonomin. Ofta är det en bättre idé att uppmuntra fritt utbyte. Vår värld är i dag relativt fredlig mycket tack vare ett avancerat nätverk av globala handelskedjor. Det är bästa garanten för fred.

I dag ser vi också att Trump och Kinas president Xi Jinping eskalerar ett handelskrig, genom att införa riktade tullar mot varandras varor. Det är en problematisk utveckling, men det manar också till eftertanke. Om USA:s och Kinas ekonomier inte vore så sammanvävda, är risken att dessa två supermakter skulle ha tagit till hårdare medel mot varandra än tullar.

Som den amerikanska 1800-talsekonomen Otto T Mallery skrev: ”Antingen korsar varor gränser, eller så gör arméer det.” Det är en läxa värt att hålla i sinnet. Vägen till en fredligare och rikare värld är att inkludera allt fler länder i utbytet.