Fyndigheter av järnmalm i Kiirunavaara dokumenterades redan 1696, men det var först i slutet av 1800-talet som gruvbrytningen blev möjlig i detta karga och otillgängliga landskap. När Kiruna stad byggdes placerades centrum på vad som då ansågs vara ett säkert avstånd från gruvan. Ingen kunde ana att malmkroppen sträckte sig djupt ner i berget och dessutom lutade in mot stadens centrum.

Sprickbildningen när järnmalmen bryts allt djupare har lett till att stora delar av Kiruna måste flyttas. Den pågående stadsomvandlingen har satt Sveriges nordligaste kommun på hårda prov och resulterat i flera nya byggnader – stadshus, kulturhus, gymnasieskola – och en spektakulär flytt av den gamla träkyrkan. Nyligen meddelade LKAB att deformationszonen behöver utvidgas än mer, vilket innebär att ytterligare 6 000 personer måste flytta från sina hem under de närmaste tio åren. 

Som en del av stadsomvandlingen beslutade kommunledningen att bygga ett nytt badhus i det nya centrumet. LKAB betalade kommunen 204 miljoner kronor (exklusive indexuppräkning) för att ersätta det gamla badhuset från 1950-talet. Politikerna valde dock en betydligt mer ambitiös satsning: ett mer än dubbelt så stort badhus med uppemot 15 bassänger, en stor relaxavdelning, tio bastur och en rutschkana som slingrar sig som en orm utanför fasaden på byggnaden.

Enligt de initiala beräkningarna från 2018 skulle det nya badhuset i Kiruna kosta cirka 360 miljoner kronor och vara klar runt årsskiftet 2021–2022. Slutnotan för projektet verkar nu att hamna på över 1,4 miljarder kronor – och det finns fortfarande inget fastställt invigningsdatum. 

Professor Bent Flyvbjerg, som i en rad artiklar och böcker har studerat stora megaprojekt, menar att det finns ett flertal faktorer som förklarar varför stora projekt tenderar att misslyckas och gå: Over budget, over time, under benefits, over and over again. 

Politiker vill ofta lansera unika projekt i stället för att satsa på något som det finns tidigare erfarenhet av att bygga. 

För det första vill politikerna ofta lansera unika projekt i stället för att satsa på något som det finns tidigare erfarenhet av att bygga. Detta tenderar att generera oförutsedda kostnadsökningar som inte tas med i kalkylerna. Att projekten ska vara unika beror på att de drivs av politiska motiv, snarare än en vilja att de ska slutföras till så låg kostnad som möjligt. 

Kirunas nya badhus är inget undantag. I förstudien från 2017 betonas att den nya anläggningen ska ”stärka varumärket Kiruna” och att ”Kirunas nya bad kommer att spela en viktig roll i etablerandet av en attraktiv centrummiljö, där placeringen av byggnaden lyfter närliggande kvarter och fastigheter”. 

Kirunabornas önskemål var betydligt mer modesta. I en enkätundersökning som genomfördes 2013–2014, men som presenteras för media först efter det att förstudien var klar och godkänd, framkommer att kommuninvånarna efterfrågade ett enkelt badhus som liknade det gamla.  

Det privata konsultbolaget We Group fick 2017 uppdraget att projektleda bygget av det nya badhuset i Kiruna. We Group kommer senare att bli hårt kritiserad och offentligt utpekad som syndabock, inte minst i Kalla fakta-dokumentären Badhuskungen. Men även om en del av kritiken är berättigad, så är det i slutändan kommunledningen som är ansvarig för projektets genomförande.  

Professor Flyvbjerg påpekar också att stora projekt tenderar att misslyckas eftersom de politiska beslutsfattarna är överdrivet optimistiska – både avseende kostnaderna och tidsplanen. Även detta stämmer för Kirunas nya badhus. Redan 2020 fastställde kommunfullmäktige i Kiruna en budget på 550 miljoner kronor för projektet, vilket var 190 miljoner kronor mer än den initiala kalkylen. Detta berodde till stor del på höjda ambitioner, framförallt beslutet att bygga en relaxavdelning i stället för det gym som tidigare hade planerats. 

Trots en pågående pandemi och ökade kostnader för inköp av material reviderades inte budgeten förrän i december 2021, då den höjdes till 720 miljoner kronor. I februari 2023 justerades sedan budgeten upp till 800 miljoner. Detta var dock bara början; budgeten för projektet kommer efter det att öka med ytterligare cirka 600 miljoner kronor.

Kommunen accepterar inte det fasta pris­et, utan väljer att genomföra projektet på löpande räkning.

Ett märkligt beslut av kommunledningen, som får ödesdigra konsekvenser, sker efter det att Peab (som enda byggbolag) svarar på upphandlingen avseende etapp 2 av badhuset. De ger ett fast pris på 353 miljoner kronor för att färdigställa badhuset. Kiruna kommun accepterar inte det fasta pris­et från Peab, utan väljer att i stället genomföra projektet på löpande räkning på uppmaning av det kommunala bostadsbolaget Kirunabostäder AB (KBAB). 

Alla som någon gång anlitat en byggare vet att incitamenten att ha god kostnadskontroll minskar vid löpande räkning, samtidigt som bygget kan fördyras av orsaker som på förhand är svåra att förutse. En grundregel i finansiell analys är att det är mycket bättre att arbeta utifrån en framtida kostnad som är säker jämfört med en osäker prognostiserad kostnad, speciellt när det finns en påtaglig risk för skenande kostnader när ett projekt tas på löpande räkning. 

Den dåvarande kommundirektören i Kiruna, Lennart Andersson, är senare mycket kritisk till detta beslut:

Det är ett vägval som gjordes ungefär 2020. Då tyckte man att anbuden på entreprenaden var dyra och bedömde att man skulle kunna pressa kostnaden och gick över till löpande räkning för stora delar. Med facit på hand så har det blivit ännu dyrare.

Konkurrensverket har i ett tillsynsbeslut bedömt att Kiruna kommun saknade godtagbara skäl för att avbryta upphandlingen efter Peab:s första anbud. De menar att det skedde en otillåten upphandling när kommunen genomförde en direktupphandling med Peab på löpande räkning, i stället för att göra upphandlingen offentlig. Konkurrensverket påpekar också att Kiruna kommun brutit mot dokumentationsplikten. Kommunen å sin sida menar att detta är We Groups fel, trots att det är kommunen som är ansvarig för detta.  

I en extern granskningsrapport som publiceras 2022 riktar revisionsbyrån KPMG  kritik mot projektledningen, även om ingen enskild aktör pekas ut som huvudansvarig. Enligt KPMG har ansvarsfördelningen varit oklar och den ekonomiska redovisningen otydlig, till exempel presenterades inte någon formell skriftlig ekonomisk rapportering till projektets styrgrupp förrän i mitten av 2021. Annan dokumentation visar också på stora samarbetssvårigheter mellan framförallt We Group och Peab.

Något som bidrar till den dåliga stämningen är att We Group slår larm till kommunen om misstänkt fusk med arbetstiderna hos Peab:s underentreprenörer under hösten 2022. Enligt deras granskning är endast 23 procent av den fakturerade tiden registrerad i ID06-systemet. Detta är ytterst anmärkningsvärt eftersom underentreprenörerna enligt skattelagstiftningen är skyldiga att föra en elektronisk förteckning över alla som arbetar på byggarbetsplatsen, där det tydligt framgår när varje arbetspass påbörjas och avslutas.  

Kiruna kommuns egen granskning bekräftar att det förekommer omfattande avvikelser mellan fakturerad och registrerad arbetstid, liksom andra brister i hanteringen av ID06. De framhåller bland annat att avvikelserna uppvisar en systematik, vilket kan tyda på medvetna fel. I sin granskning konstaterar de att: 

Arbetad tid enligt personalliggare motsvarar inte fakturerade timmar. Detta gäller både på aggregerad- och enskild nivå. 

I fakturorna förekommer personer som arbetar sjudagarsveckor, flera veckor i sträck, samt mer än 11h per dag.

Det senare är uppseendeväckande eftersom det tycks strida mot arbetstidslagens regler om dygns- och veckovila. 

En extern rapport bekräftar att det förekommer omfattande avvikelser mellan fakturerad och registrerad tid. 

Under våren 2023 bekräftar en extern rapport från KPMG att det förekommer omfattande avvikelser mellan fakturerad och registrerad tid. Underlagen som KPMG får in är så bristfälliga att de endast kan granska tre av nio underentreprenörer. Siffror som jag begärt ut från Kiruna kommun visar att dessa tre underentreprenörer under den granskade perioden totalt hade debiterat 2 900 timmar,  men att endast 1 090 timmar (37,6 procent) fanns registrerade i ID06-systemet. 

Det finns bara två möjliga förklaringar till de observerade skillnaderna mellan fakturerad tid och den registrerade arbetade tiden. Antingen har: (1) Peab och underentreprenörer fakturerat mer tid än de arbetat; eller så har (2) Peab och underentreprenörer inte registrerat all den tid som de faktiskt har arbetat. Det går inte att med säkerhet fastställa vilka av de ovanstående förklaringarna som stämmer, eller i vilken omfattning de är korrekta. Vanligtvis är byggarbetsplatser inhägnade med snurrgrind som registrerar in- och utpassering för att säkerställa att loggade tider i ID06-systemet är korrekta. Vid bygget av Kiruna nya badhus sattes dock en sådan grind upp först i september 2023. Detta kan förklara en del av de stora avvikelserna mellan fakturerad och registrerad arbetstid, vilket då talar för att det är den senare förklaringen som kan förklara mycket av avvikelserna. 

Det som dock talar emot den ovanstående hypotesen är att den andra huvudentreprenören (Caverion) nästan har full överensstämmelse mellan registrerad och fakturerad tid, trots avsaknaden av snurrgrind. En skatterazzia av Skatteverket, som genomfördes den 27 april 2022 visar dessutom att den personal som var på arbetsplatsen också var registrerad i ID06-systemet. Detta tyder på att de stora skillnaderna inte beror på underlåtenhet att registrera arbetad tid i personalliggaren, utan snarare på överfakturering. Senare kontroll av We Group visar dessutom att det har fakturerats timmar för personal som inte fanns på arbetsplatsen när Skatteverket gjorde sin razzia.

Samarbetssvårigheterna och de ökade kostnaderna för projektet leder till att We Group sparkas ut i mars 2023. KBAB tar då över projektledningen. Den nya projektchefen Tomas Stålnacke konstaterar cirka två månader senare att budgetunderlaget är “våldsamt felbudgeterat”. Därefter följer en lavin av nya budgetar – och på mycket kort tid ökar projektets budget från 800 miljoner till 1,37 miljarder kronor.

Trots de påvisade avvikelserna mellan fakturerad tid och registrerad tid i personalliggaren väljer Kiruna kommun att underteckna en avsiktsförklaring med Peab den 30 juni 2023. I denna framgår att kommunen avbryter sin egen granskning av ärendet och väljer att inleda ett ”samarbetsprojekt” med Peab. Tillsammans ger de sedan i uppdrag till KPMG att ta fram en slutrapport om ID06-frågan. 

Utredningen har nu pågått i över ett år och i praktiken inneburit att frågan lagts på is. Enligt ett styrgruppsprotokoll från den 11 augusti i år ska granskningen vara färdigställd och en slutrapport väntas inom kort. Därefter är det upp till Kiruna kommun att avgöra hur resultaten från utredningen ska hanteras – eller troligen inte hanteras alls. 

 ***

Kirunas nya badhus kommer att bli nästan fyra gånger dyrare än vad som beräknades i den initiala kalkylen från 2018, samtidigt som invigningen av badhuset har försenats med nästan fyra år. Signifikativt för projektet är att alla skyller på alla. Ingen vill ta ansvar. Den största delen av skulden har det privata konsultbolaget We Group fått bära. Alltför få har ställt sig frågan vem som egentligen är ansvarig för projektets genomförande? 

Det var kommunledningen i Kiruna som valde att bygga ett betydligt mer ambitiöst badhus än det som Kirunaborna efterfrågade. Det var kommunledningen som valde att göra regelvidrig direktupphandling med Peab på löpande räkning, samtidigt som den efterföljande kostnadskontrollen (som de också är ansvariga för) var bristfällig. Och det är den nuvarande kommunledningen som inte försökt att få tillbaka skattebetalarnas pengar för den fakturerade tid som inte finns registrerad i ID06-systemet. Enligt uppgift kan det röra sig om så mycket som 100 till 250 miljoner kronor.

Projektet har pågått under skiftande politiska majoriteter, vilket innebär att det är svårt för Kirunaborna att utkräva ansvar. 

Projektet har pågått under mycket lång tid och dessutom under skiftande politiska majoriteter, vilket innebär att det är svårt för Kirunaborna att i efterhand utkräva ansvar. Skattebetalarna i Kiruna har dock rätt att få veta vad som ligger bakom de omfattande avvikelserna i ID06-systemet och hur kommunen ska hantera att fakturerad tid med råge överskrider den registrerade arbetstiden. 

Kommunledningen i Kiruna har, trots resultaten från sin egen granskning och KPMG, valt att varken kräva tillbaka pengar eller inleda en rättsprocess – tvärtom har de valt att inleda ett samarbete med Peab. Detta kan kontrasteras mot Region Skåne, som valde att polisanmäla byggföretaget Bravida Sverige AB efter att de noterat stora avvikelser mellan fakturerad och registrerad tid. I slutändan ledde detta till att de krävde 11,4 miljoner kronor tillbaka från företaget. 

Slutnotan för det nya badhuset kommer att landa på cirka 124 000 kronor per hushåll i Kiruna, givet att det inte fördyras ytterligare. Drifts- och räntekostnaderna kommer dessutom att bli mycket höga och belasta Kirunas skattebetalare under en mycket lång tid framöver. Detta visar vikten av att granska stora kommunala projekt. Eftersom huvuddelen av kostnaden bärs av kommunens skattebetalare blir den ekonomiska bördan för dem ofta större än för stora nationella megaprojekt som Öresundsbron.

Prenumerera på Smedjan!

Varje lördag får du som prenumerant (gratis) ett nyhetsbrev med exklusiv text av Svend Dahl och lästips från veckan som gått. Dessutom unika erbjudanden på Timbro förlags utgivning.

Email

Byggandet av Kiruna nya badhus är sannolikt bara toppen av ett stort isberg av misslyckade kommunala och regionala megaprojekt, som kostar svenska skattebetalare miljarder kronor varje år. Ett problem i detta sammanhang är att staten har ett flertal myndigheter som genomför oberoende granskningar av stora statliga projekt, men någon motsvarighet finns inte för kommunerna. För att slöseriet med kommuninvånarnas pengar inte ska fortsätta bör en extern oberoende myndighet instiftas som har till uppgift att granska kommunala (och regionala) verksamheter.  

Bassängerna i Kiruna nya badhus har börjat fyllas och tanken var att ni inom en snar framtid skulle kunna bada i det fashionabla badhus. Men tyvärr kommer detta inte att vara möjligt. Bygget godkändes nämligen inte vid besiktningen, vilket innebär att badhuset inte kommer att kunna tas i bruk inom den närmaste tiden. Projektets budget på omkring 1,4 miljarder kronor är på väg att spricka, vilket innebär att det troligen kommer att krävas ytterligare en ökning av budgeten för att badhuset ska kunna färdigställas. 

Det nya badhuset i Kiruna kommer att heta Midnattssolsbadet – ett mer passande namn är Kallsupen.

Omslagsbilden föreställer Midnattssolsbadet i Kiruna. Foto: Fredrik Sandberg/TT