Samhälle Granskning
Låt inte myterna styra friskoledebatten
Myter, förenklingar och ogrundade påståenden har fått stort utrymme i debatten om valfriheten i skolan och om finansieringen av friskolor. Dessa används för att kräva etableringshinder eller sänkt skolpeng för friskolor. Erik Lakomaa synar några av påståendena.
Skolan är idag det största kommunala utgiftsområdet. Skolan berör dessutom varje familj. Det är därför inte konstigt att skolfrågor får ett stort utrymme i nästan varje valrörelse. Inför årets val har regeringen riktat omfattande kritik mot friskolesystemet och valfriheten, och även lagt förslag om att ändra i systemet – bland annat genom att minska skolpengen för friskolor relativt de kommunala. Eftersom det saknas riksdagsmajoritet för förslagen lär de inte bli verklighet, men debatten kommer sannolikt att fortgå.
Det är förstås en helt legitim politisk åsikt att vilja avskaffa eller beskära valfriheten, eller att vilja begränsa ersättningen till fristående skolor. Politiska frågor är inte heller något man kan lösa med forskning eller empiriska studier. Empiri kan dock hjälpa oss att se om de beskrivningar som ges är riktiga, och om de problem som påstås behöva lösas verkligen finns. I denna artikel tar jag upp några i debatten förekommande påståenden och diskuterar i vilken mån de är relevanta och om beskrivningen som ges är korrekt.
När friskolor gör vinst går det ut över kvaliteten
En vanlig föreställning – som bland annat statsministern torgfört – är att friskolor som gör vinst enbart kan göra det genom att hålla lägre kvalitet än de kommunala skolorna. Detta påstående bygger på det implicita antagandet att skolans kvalitet dels är avhängig hur mycket pengar som spenderas, dels att de kommunala skolorna använder varje krona effektivt. Båda kan ifrågasättas.
När det gäller resurser visar internationell forskning inte på något generellt samband mellan kostnader och utbildningsresultat. Däremot kan resurstillskott påverka om de används rätt. Det finns exempelvis studier som visar på att en minskning av klasstorlekar kan bidra till bättre utbildningsresultat, även om det därmed inte med nödvändighet är en kostnadseffektiv åtgärd, eller att resultaten är tillämpliga överallt, exempelvis om klasserna redan är små som i många svenska skolor.
Eftersom skolan både har stordriftsfördelar – enligt internationell forskning (svenska studier saknas tyvärr) upp till en nivå av 1300-2000 elever, vilket dock är långt högre än i princip samtliga svenska skolor – och trappstegskostnader är nyckeln till att få lönsamhet att ha tillräckligt många elever, och att samtidigt ligga på rätt sida av trappstegen.
Ett sådant trappsteg är exempelvis hur många elever man kan ha i en klass. Om antalet elever i en klass ökar från 25 till 30 kan de fortfarande klara sig med ett klassrum och en lärare. Om elevantalet däremot skulle öka till 35 skulle det sannolikt behövas två klassrum och två lärare. En skola kan också hamna i det läge att fler elever (en ny klass) gör att den måste ha ytterligare en specialsal (för exempelvis NO eller slöjd) eftersom det då inte går att schemalägga undervisningen annars, även om man skulle ha en för skolan i övrigt optimal mängd elever.
Vidare är en förutsättning för att generera överskott att kostnaderna inte är högre än skolpengen som bestäms av kommunen. Skolpengen i Sverige varierar kraftigt: I Sorsele är kostnaden per elev (år 2020) 164 100 kronor, vilket ska jämföras med snittet för riket på 118 200 och Nacka med 104 000. Det skulle innebära att en skola som lyckades hålla genomsnittliga kostnader men fick Sorselses skolpeng skulle få en vinstmarginal om 28 procent. Nu skulle kanske de särskilda förhållandena i Sorsele med långa avstånd och få elever, och sannolikt, begränsat utbud av lärare, göra att det blev svårt – det finns inte heller några friskolor i kommunen.
Jämför man istället 7–9-skolor i Stockholmsområdet – där kommunerna i praktiken utgör en gemensam skolmarknad, där det är vanligt att gå i en skola i en annan kommun än den egna och andelen elever i friskola är hög – kan man dock fortfarande se markanta skillnader: I Stockholms stad var kostnaden per elev samma år 135 000 kronor. I Haninge, som också ligger nära Nacka, var den 116 900, och i Huddinge, som gränsar till både Haninge och Stockholm, 112 000. En skola i Nacka som höll Huddinges genomsnittskostnader skulle sålunda gå back, medan en Stockholmsskola som höll Huddinges skulle få en marginal på 18 procent. Vissa skillnader går att förklara med högre lokalkostnader, men inte alla. Inte heller skiljer sig löneläget mellan kommunerna. För lärare är Huddinge och Stockholm en gemensam arbetsmarknad. Det handlar istället om hur pengarna används.
Ett sätt att minska kostnaderna utan att det påverkar kvalitet är att driva skolor i koncernform och flytta icke-skolenhetsspecifika kostnader, såsom IT och delar av administration som HR och inköp, till koncernnivå. En skola med 70 elever kommer inom dessa områden att ha ungefär lika stora kostnader som en med 700. En koncern (kommunal eller privat) med 7 000 elever kommer inte heller ha väsentligt högre kostnader för sådant.
Större skolor (och koncerner) har också större möjligheter att parera ekonomiska svängningar, exempelvis som en följd av att elever eller lärare slutar. Varje sådan kostnad blir då relativt sett mindre. I en koncern kan dessutom svängningar åt olika håll (exempelvis på olika skolor) motverka varandra, vilket innebär mindre ekonomisk risk. Det betyder allt annat lika att de behöver mindre rörelsekapital, vilket leder till att förräntningen av detta ökar. En liten skola kommer däremot att behöva en större ekonomisk buffert.
Större skolor kommer också att få det lättare att rekrytera dugliga lärare- något som har stor betydelse för utbildningsresultaten. Den skola som kan erbjuda en heltidstjänst i spanska kommer att få fler kvalificerade sökande än den som endast kan erbjuda en på 20 procent. Eftersom det på en större skola ofta finns flera lärare i samma ämne finns där också ökade möjligheter till exempelvis medbedömning och att täcka upp för en kollega som tillfälligt är borta.
Läs också:
Det finns även rent mekaniska effekter som leder till att friskolor kan väntas ha lägre kostnader än kommunala. Den som funderar på att starta en skola – vinstdrivande eller ej – och märker att denne inte kan få ihop kalkylen kommer inte att starta den. Skolpengen sätts däremot i praktiken av kommunen på en sådan nivå att den existerande kommunala skolan med högst kostnader inte behöver läggas ner. Men det är ingen naturlag som säger att det måste vara så. Kommuner kan genom att slå samman skolor (eller låta dem ingå i en koncern) lägga skolpengen på en nivå som understiger kostnaden för den skola i kommunen som kostar mest.
Att friskolor som drivs i koncernform genererar överskott är som en följd av detta inte underligt: de bör allt annat lika ha lägre kostnader än andra skolor, kommunala som fristående. Det kan snarast tyckas märkligt att marginalen inte är bättre än de runt 4 procent som de noterade koncernerna uppvisar, men det kan kopplas till frågan om storlek ovan. De flesta skolor i Sverige – fristående som kommunala – är mindre än vad som sannolikt är optimalt. Den genomsnittliga skolstorleken i Sverige ligger strax över 200 elever, vilket ungefär motsvarar en enparallellig F-9 skola.
Friskolor är i genomsnitt mindre än kommunala och historiskt har de flesta friskolor varit mycket små. De grundskolor i Sverige som har fler än 600 elever utgörs samtidigt nästan enbart av kommunala skolor och av skolor som tillhör koncernen Internationella Engelska Skolan.
Friskolor leder till att kommunala dräneras på resurser
Ett annat påstående som ofta förekommit i debatten om skolan är att etablering av friskolor orsakar kommunerna kostnader. Därför skulle kommunerna behöva rätt att stoppa nya friskolor.
Det har också lyfts fram att det skulle utgöra ett systemfel att friskolor får ersättning retroaktivt om en kommun dragit över budget. Detta, som det påstås, trots att de kommunala skolornas budgetproblem skulle bero på att de tappat elever till friskolor. Det skulle enligt kritikerna då innebära att friskolorna först tar eleverna och sedan får extra ersättning för att kommunerna därigenom orsakats extra kostnader.
Rörande detta finns flera invändningar. För det första får kommunerna numera efter en dom i HFD kvitta underskott ett år mot tidigare års överskott, vilket också är rimligt. För det andra måste den som är verksam på en konkurrensmarknad anpassa sin verksamhet till att konkurrens kan uppstå och att nyetableringar kan ske. Det gäller både kommunala och fristående skolor. På samma sätt som ICA inte äger sina kunder äger inte en skola sina elever: är de inte nöjda kan de byta. Transaktionskostnaderna för att byta är förstås högre inom skolan än inom dagligvaruhandeln, men principen är densamma.
En friskola som inte klarar att hålla budget kan fylla hålen genom tillskott från ägarna, från överskottsmedel från samma koncern eller lägga ner – ordnat eller genom konkurs. Den kan inte kräva ersättning från kommunen. En kommun har i princip samma valmöjligheter med skillnaden den att de inte kan ge ägartillskott utan att justera skolpengen. Eftersom skolpengen ska vara lika för alla kan inte kommunen manipulera den genom att låta de egna skolorna år efter år gå med förlust och sedan skjuta till pengar i efterhand. Antingen måste man då budgetera bättre så att skolpengen motsvarar de faktiska kostnaderna, eller se till att skolorna håller budgetdisciplin.
Det måste också sägas ingå i den normala verksamheten som skolhuvudman att se till att verksamheten klarar att hantera variationer i elevtillströmningen. Många kommuner och friskoleföretag har också gjort det, exempelvis genom att samlokalisera grundskola och förskola, eller olika skolor (med olika profil eller inriktning). Därigenom kan exempelvis minskad elevtillströmning inom grundskoleverksamhet kompenseras genom att ta in fler till förskolan, eller att färre elever är intresserade av ett visst gymnasieprogram eller en viss inriktning kompenseras av att eleverna istället väljer ett annat (inom samma koncern eller kommun).
Hur det ekonomiska utfallet ser ut i verkligheten är en empirisk fråga. Detta har undersökts bland annat av Bölmark och Lindahl (2015) (som dock bara jämför 1992 och 2009, men som fann att förekomst av friskolor minskade kostnaderna för kommunerna) och av Gabriel Heller-Sahlgren (2020). Den senare undersökte perioden 1993–2018 och fann att en ökning av andelen elever i friskolor i en kommun med tio procent kunde kopplas till en minskning av kostnaderna per elev med drygt 1 procent.
Heller-Sahlgren beskriver flera möjliga förklaringar till varför det skulle kunna bli så: Det kan handla om att kommunerna helt enkelt gett friskolorna mindre än vad de borde ha fått (vilket inte hade varit tillåtet, men som Heller-Sahlgren inte menar kan uteslutas). Om ersättningen till friskolor i praktiken inte motsvarar ersättningen till de kommunala kommer innebär det såklart rent mekaniskt att en övergång av elever från kommunala till fristående skolor att kostnaderna minskar. Den alternativa förklaringen är att förekomst av konkurrens från friskolor gjort kommunerna mer kostnadseffektiva.
Detta kan ske på olika sätt. Lokaler är en av skolornas största kostnadsposter och genom att använda dessa effektivt finns ibland betydande besparingsmöjligheter, dessutom inom ett område som inte på något sätt riskerar att äventyra utbildningsresultaten eller kvaliteten. Detta kan illustreras med ett exempel: När jag gick i skolan på 1980-talet hade i princip alla högstadieskolor separata salar för kemi, fysik och biologi. På mindre skolor innebar detta att salarna stod tomma delar, ibland stora delar, av veckan. Idag är sådana salar ovanliga; istället har man NO-salar som kan användas i flera ämnen. Det senare innebär också enklare schemaläggning eftersom två klasser kan ha exempelvis kemi samtidigt.
Naturligtvis är dessa två mekanismer förenliga med varandra. Friskolor kan både (felaktigt) ha fått för låg ersättning och ha bidragit till bättre kostnadskontroll i kommunerna. Här måste nämnas att det samtidigt finns indikationer på att förekomst av konkurrens från friskolor ökat lärarlönerna, något som allt annat lika skulle ökat skolans kostnader. Dock finns plausibla förklaringar till att detta inte längre är fallet. Dels råder lärarbrist på många håll i landet, dels kan det räcka med att det finns en alternativ arbetsgivare för att lönerna ska stiga. Därmed behöver inte etablering av fler friskolor efter den första leda till att löneläget stiger, mer än vad det annars skulle göra.
Det som måste konstateras är dock att Heller-Sahlgrens resultat, oavsett vad mekanismen är, inte är förenliga med påståendet om att friskoleetableringar innebär högre kostnader för kommunerna.
Att friskolorna drivs av koncerner visar att reformen misslyckats
En annan invändning som friskolemotståndare ibland riktar mot systemet är att utfallet med stora koncerner inte var det man tänkt sig när regeringen Bildt 1991–1994 genomförde valfrihetsreformerna.
De friskolor som först tillkom efter reformen för trettio år sedan var förvisso företrädesvis små och specialiserade – de var inriktade på alternativ pedagogik eller vände sig till avgränsade språkliga eller etniska grupper. De tidigare privatskolorna ombildades också till fristående skolor. En annan kategori friskolor som tillkom tidigt var tidigare nedlagda kommunala skolor, där tidigare lärare eller föräldrar till de barn som gått på skolan tog över. En rad av dessa var inte vinstdrivande, och en del gick med förlust eller kompenserade ett högt kostnadsläge med naturaprestationer från exempelvis föräldrar. Även lärare på sådana skolor kunde sägas bidra till skolans överlevnad genom att inte kräva så höga löner. Under de första friskoleåren går det exempelvis att se att lärare på kristna skolor fick signifikant lägre löner än andra.
De koncerner som idag är de stora aktörerna kom till först senare. Det är inget underligt med det. När marknader är nya är risken hög och när det inte är klart vilka affärsmodeller som kommer att fungera kommer viljan att investera vara lägre än senare. Om det är vad man förväntade sig är svårt att säga. Däremot kan man utesluta att de konkurrenseffekter man talade om vid systemets införande hade blivit särskilt stora om friskolorna begränsat sig till att vända sig till nischmarknader.
De positiva effekter på utbildningsresultat som konkurrensen medfört hade varit svåra att uppnå utan förekomst av stora friskolor med allmän profil som vände sig till alla elever. Kommunerna hade inte behövt bry sig särskilt mycket om risken att tappa elever om friskolorna fortsatt vara små och inriktade på undervisning för grupper som inte de kommunala skolorna vände sig till.
Friskolor överkompenseras genom att de inte har några kostnader för utbudsansvaret
Att skolpengen till elever i friskolor skulle behöva sänkas för att kompensera kommunerna för att de senare har ansvar för att tillhandahålla skolplatser har kommit att bli något av ett huvudnummer i friskoledebatten – och det är också en av de centrala punkterna i Björn Åstrands utredning (SOU 2020:28). Detta trots att det inte stämmer.
För det första har inte heller kommunala skolor något sådant ansvar. Det ligger på kommunerna. Det innebär att denna kostnad, inte behöver, och inte bör, påverka skolpengen. Att skolpliktskostnader inte skulle påverka skolpengen var också vad som avsågs när man 2010 ändrade reglerna för denna. Regeringen fann då att kostnader av detta slag skulle ses som tillhöriga kommunens myndighetsansvar (prop 2008/2009:171 s 53). Detta ansvar kan lösas genom att kommunen gör avsättningar på nämndnivå, innan skolpengen bestäms. I det fall en skola skulle läggas ner kan kommunen använda dessa pengar för att köpa platser från en annan skola (i den egna eller en angränsande kommun), eller för att ta över den verksamhet som lades ner.
För det andra. Det finns inget som tyder på att kommunerna i praktiken har några stora kostnader för att hålla platser för exempelvis framtida nyanlända invandrarelever eller för det fall en friskola skulle lägga ner. Det saknas empiri för hur mycket kommuner de facto betalat för att hålla platser.
Att det finns lediga platser på en skola behöver ju inte vara ett resultat av att kommunen hållit dessa i beredskap för exempelvis framtida nyanlända invandrarelever eller för det fall en friskola skulle gå i konkurs, det kan ju också handla om att de skolorna inte är attraktiva nog för att locka elever – men att kommunen inte anpassat sig till efterfrågebortfallet. De lediga platser som finns i en kommun återfinns företrädesvis på skolor som eleverna valt bort. Att de fylls innebär då istället att fler elever delar på den skolans fasta kostnader och det kan därmed till och med vara en fördel att det kommer nya elever.
De (högst osäkra) skattningar som återfinns i Åstrands utredning indikerar – om något – att kommunerna idag kompenseras mycket rundnätt för sitt åtagande. De övriga frågorna behandlas däremot inte i Åstrands utredning, som helt enkelt är för dålig i detta avseende för att tjäna som beslutsunderlag.