Ekonomi Essä
Politiken saknas i debatten om överskottsmålet
Uppfattningarna om överskottsmålet går isär även bland skickliga nationalekonomer. Men debatten fokuserar alltför mycket på ekonomiska teknikaliteter. I stället bör vi beakta hur det finanspolitiska ramverket spelar in i den politiska processen, skriver Niclas Berggren, docent i nationalekonomi.
På senare tid, och i synnerhet efter publiceringen av den senaste Långtidsutredningen, har överskottsmålet kommit att ifrågasättas. En av Sveriges mest erfarna och respekterade makroekonomer, Lars Calmfors, har, exempelvis i en artikel i Ekonomisk Debatt föreslagit en omprövning i riktning mot ett underskottsmål. Till dessa ansluter sig bland annat Svenskt Näringslivs chefsekonom Sven-Olov Daunfeldt i en artikel i Smedjan. Men det finns också försvarare av det nuvarande ramverket, såsom nationalekonomen Daniel Waldenström, i en artikel i DN, samt min egen tidigare makrolärare Lars Jonung och dennes medförfattare Fredrik N. G. Andersson, i en artikel i SvD. ”Ramverket har gjort underverk”, menar de senare.
Mycket har uppenbarligen redan sagts av dessa kloka ekonomer, och mitt syfte här är inte främst att gå in i den tekniska diskussionen utan att försöka säga något om hur det kommer sig att dessa (och andra) kloka ekonomer kommer till så olika uppfattningar i denna för svensk finanspolitik så centrala fråga.
Jag vill i detta ta hjälp av John Maynard Keynes, som i slutet av The General Theory skriver (översatt av ChatGPT-4): ”Ekonomers och politiska filosofers idéer, både när de är rätta och när de är felaktiga, är mäktigare än vad som vanligtvis förstås. I själva verket styrs världen av lite annat. Praktiska människor, som tror sig vara helt fria från intellektuellt inflytande, är oftast slavar under någon bortglömd ekonom.”
”Praktiska människor, som tror sig vara helt fria från intellektuellt inflytande, är oftast slavar under någon bortglömd ekonom.”
Min hypotes är att ens synsätt på överskottsmålet i hög grad har att göra med vilken världsbild man har, i synnerhet vilken förståelse man har av hur den politiska processen fungerar. Denna förståelse beror i sin tur på någon typ av intellektuellt inflytande från ”någon bortglömd ekonom”, ett inflytande som man kanske inte ens är medveten om. Här kan åtminstone två synsätt lyftas fram.
Det första representeras av Keynes själv. Han hade en optimistisk syn på politikens möjligheter. Keynes biograf R. F. Harrod kallade hans utgångspunkter för ”de förutsatta antagandena på Harvey Road” (den gata i Cambridge där familjen Keynes bostad återfanns). Det fanns antaganden i bakgrunden som förklarar Keynes förespråkande av en aktiv stabiliseringspolitik, antaganden som ofta inte uttalades men som hade att göra med en elitistisk syn på politiken. Den ansågs formas av en upplyst elit till gagn för människor i allmänhet, och denna elit förstod precis att budgetunderskott i lågkonjunkturer skulle balanseras med budgetöverskott i högkonjunkturer. Har man ett sådant synsätt blir begränsningar av politikers beslutsutrymme oönskat.
Det andra synsättet representeras av 1986 års Ekonomipristagare James Buchanan och den public choice-skola inom nationalekonomin som han har bidragit till ett etablera. Denna skola intar, i bjärt kontrast till Keynes, en betydligt mer skeptisk syn på vad politiken förmår göra. I stället för att anta att politik utformas av en upplyst elit (ett synsätt som Buchanan i en essä kallar ”politik som romantik”) antas att politiker är nyttomaximerare, som är ute efter att säkerställa maktinnehav och andra personliga fördelar. De säger inte att detta nödvändigtvis är en korrekt beskrivning av verkligheten, utan att man bör anta det som grund för att utforma begränsande regelverk för politiken som syftar till att beakta allmänintresset. Buchanan publicerade 1977 tillsammans med Richard Wagner boken Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes, som jag anbefaller alla som deltar i den aktuella svenska debatten att läsa. Däri kontrasteras dessa två synsätt på ett högst intresseväckande sätt.
För att knyta an till den svenska debatten kanske kritikerna av dagens ramverk tänker sig att personer som tänker som dem kommer att fatta de finanspolitiska besluten i Sverige under kommande decennier. De resurser som frigörs om överskottsmålet överges kommer då förstås enbart att spenderas på det de själva anser viktigt, till exempel investeringar i järnvägsnätet.
Men antag, som kanske ramverkets försvarare utgår ifrån, att det blir helt andra hänsyn som kommer att styra.
Men antag, som kanske ramverkets försvarare utgår ifrån, att det blir helt andra hänsyn som kommer att styra. Oavsett finanspolitiska råd och andra dylika inrättningar kommer det finnas risk för en politisk logik som gynnar oansvarigt och kortsiktigt spenderande på allt möjligt som anses politiskt produktivt, inklusive olika typer av offentlig konsumtion.
Mot denna bakgrund skulle en rangordning kunna vara:
1. Keynes-scenariot: Ett uppluckrat ramverk (styrt av ett balans- eller underskottsmål) där beslutsfattarna är av Calmfors eller Daunfeldts kaliber.
2. Dagens ramverk med ett överskottsmål.
3. Buchanan-scenariot: Ett uppluckrat ramverk (styrt av ett balans- eller underskottsmål) där beslutsfattarna är kortsiktiga och egenintresserade beslutsfattare.
Tror man på Keynes ”förutsatta antaganden” blir det följdriktigt att förespråka ett uppluckrat ramverk. Då tror man att det utökade politiska handlingsutrymmet kommer att användas till det man själv anser viktigt – investeringar i infrastruktur nämns ofta – och att den gräns som införs (exempelvis på en maximal Maastricht-skuld på 50 procent av BNP) kommer att efterlevas. Tror man på Buchanans ”förutsatta antaganden” blir det följdriktigt att motsätta sig en sådan uppluckring. Det utökade handlingsutrymmet riskerar att användas för kortsiktiga och partitaktiska politiska syften, och regelverket kommer även framgent ses som anpassningsbart när sådana politiska hänsyn ska tas.
Det kanske är förståelsen av hur den politiska processen fungerar som primärt bör diskuteras, och inte nationalekonomiska teknikaliteter som de flesta ändå är relativt ense om?