Så fick Sverige tillbaka den aktiva industripolitiken

Med tanke på hur illa det gick senast Sverige bedrev aktiv industripolitik är det förvånande hur lätt det gick för den tidigare rödgröna regeringen att återinföra den. Motståndet var praktiskt taget obefintligt. På bara några få år gick mängden bidrag och kreditgarantier som staten utställde åt näringslivet från miljoner till tiotals miljarder. Med rapporter om stora ekonomiska problem hos en av de största garantitagarna, Northvolt, kan Sverige vara på väg att åter få lära sig om den aktiva industripolitikens bittra eftersmak.

Det kanske mest kända exemplet på misslyckad industripolitik är Stålverk 80. Under 1970-talet lovade Socialdemokraterna en återindustrialisering genom ett nytt stålverk i Luleå som skulle stå färdigt 1980, allt framplanerat av det offentliga. 2 300 jobb skulle staten få fram och därför gjordes stora planer av kommunen för infrastrukturen omkring. Men statens kalkyler om ökad stålförbrukning de kommande åren slog fel. Bara några år efter första spadtaget sköts planerna på framtiden för att aldrig återupptas. Politiken lovade leverera näringsliv utan marknad och resultatet blev en krasch.

Med Stålverk 80 i minnet har den svenska politiken under ett antal decennier enbart gjort blygsamma industripolitiska ingrepp. Mycket har varit centerpartistiska tilltag med företagsbidrag för regional tillväxt genom statliga institutioner som Tillväxtverket, Vinnova och Almi. Dessa organisationers uppgift är att försöka identifiera företag med tillväxtpotential och förse dem med bidrag, krediter eller stöd för att realisera tillväxten. För företag finns en myriad av bidrag att söka.

Den samlade kunskapen om stöden visar dock tydligt att de misslyckas med sitt syfte. I en studie utvärderades 14 205 företag som fått någon form av bidrag under perioden 1997–2013. Det som framgick var att dessa företag betalade högre löner men hade lägre produktivitet än företag som inte mottagit stöd. En annan sammanställning på 15 olika innovationsprogram under perioden 2001–2010 visade att det inte fanns några positiva samband med prestationer vad gäller omsättning och resultat, varken på kort eller lång sikt. En ytterligare studie visade till och med på negativa effekter om företagen var belägna i avfolkningsregioner. I bästa fall är det alltså pengar i sjön – i värsta fall en politik som försämrar produktivitet och berikar bidragskapitalister på skattebetalarnas bekostnad.

I bästa fall är det pengar i sjön – i värsta fall en politik som berikar bidragskapitalister på skattebetalarnas bekostnad.

Men något som utmärker dessa stöd är att de i de enskilda fallen aldrig är särskilt omfattande. Kraschar något projekt sker det med andra ord utan att miljarder av skattebetalarnas pengar brinner inne. 

I dett paradigm är det inte konstigt att den rödgröna regeringen 2015 och 2018 införde ytterligare, i sammanhanget, små företagsbidrag i form av Klimatklivet respektive Industriklivet. Klimatklivet är ett direkt bidrag där företag och organisationer kan få upp till 70 procent av kostnaden för en investering som bidrar till minskade koldioxidutsläpp. Från införande fram till 2023 har Naturvårdsverket, som administrerar bidraget, delat ut 14,8 miljarder till olika projekt. Industriklivet är snarlikt men riktar sig till forsknings- och uppskalningsprojekt som ämnar minska industriföretags utsläpp. I budgeten för 2024 konstateras att Industriklivets åtaganden innebär ett behov av anslag på högst 4,7 miljarder kronor under perioden 2025–2031.

***

I och med Coronapandemin 2020 skedde dock ett paradigmskifte gällande aktiv näringspolitik i allmänhet och industripolitik i synnerhet. I USA utformades den omfattande Inflation Reduction Act (IRA) och i EU utformades motsvarande i form av Coronafonden som ett sätt att möta de ekonomiska utmaningarna som pandemin förde med sig. I praktiken är både IRA och Coronafonden grön missionspolitik där amerikanska staten och EU försöker ta sig an uppdraget att ställa om hela branscher. I den gröna omställningens namn väcker de liv i den aktiva industripolitiken och ger företag subventioner, bidrag, lån och krediter i en omfattning som inte skådats i modern tid.

I och med Coronapandemin skedde ett paradigmskifte gällande aktiv näringspolitik i allmänhet och industripolitik i synnerhet.

I skuggan av IRA och Coronafonden förändrades också politiken i Sverige. Myriaden av bidrag var inte längre tillräckligt. Även Sverige behövde satsa stort för att snabba på den gröna omställningen. Ska näringslivet i Sverige på riktigt ställa om krävs att staten kliver in, hette det. Kan USA och EU så kan Sverige med. Sveriges ekonomiska disciplin genom det statsfinansiella ramverket är dock hög, vilket omöjliggör formatet med stora fonder där man styr investeringarna. Vägen man valde blev i stället att använda kreditgarantier.

***

Kreditgarantier fungerar som de låter, företaget betalar för en försäkring som täcker kostnaden vid eventualiteten att det inte kan betala tillbaka ett lån. I Sverige ges kreditgarantier ut av Riksgälden och Exportkreditnämnden (EKN) och de arbetar ofta tillsammans med statliga Svensk Exportkredit AB (SEK) som ger ut lån. Alla tre institutioner har i uppdrag att agera på marknadsmässiga grunder, vilket är en märklig logik då det borde innebära att det inte finns behov av deras funktioner.

Genom att använda dessa skulle det bli möjligt att ge stora gröna projekt i näringslivet en skjuts utan att begränsas av det statsfinansiella ramverket. 2021 gavs därmed både Riksgälden och EKN i uppdrag att ta fram gröna kreditgarantier. I beslutet om uppdraget till Riksgälden beskrivs bakgrunden:

Stora investeringar för att implementera hållbar teknik innebär ofta behov av finansiering med en lång löptid. På den svenska marknaden är lån med längre löptider begränsade. Detta tenderar att vara särskilt utmanande för miljöinvesteringar som dessutom har längre avskrivningsperioder. Därmed försvåras företagens finansieringsmöjligheter för den typen av investeringar. Genom att utfärda garantier enligt marknadsmässiga villkor kan staten bidra till att hantera behovet av ett riskavlyft för investerare i teknik som bidrar till att uppfylla de svenska miljö- och klimatmålen. Sammantaget finns ett behov av statlig intervention i form av en teknikneutral finansieringslösning för att möta behovet av kapital för stora industriinvesteringsprojekt i Sverige som bidrar till att nå målen i miljömålssystemet och det klimatpolitiska ramverket.

Så mycket för att agera på marknadsmässiga grunder.

Exportkreditnämnden har nu en grön exportkredit där exportföretag och banker försäkrar upp till 100 procent av en affärs värde för att skydda sig mot risken att inte få betalt, till skillnad från EKN:s vanliga garantier som enbart täcker 95 procent. EKN och Riksgälden har sedan kompletterat varandra med gröna kreditgarantier för banker som lånar till industrier som investering i grön omställning av produktionen eller för rörelsekapitalbehov i en grön verksamhet. Hos EKN går det att söka kreditgarantier för lån upp till 500 miljoner kronor. För garantier på lån som är större än 500 miljoner ansvarar Riksgälden. Båda garantier täcker upp till 80 procent av lånen.

***

Att staten använder Riksgälden, EKN och SEK är inget nytt. Det är med hjälp av kreditgarantier från Riksgälden som Öresundsbron kunde byggas och med lån och kreditgarantier från SEK och EKN som tusentals företag vågat fortsätta exportera i kriser med risken att inte få betalt. Det som är nytt är hur stora åtaganden till få aktörer som görs och till vilka risker, allt i den gröna omställningen namn.

EKN:s åtaganden har främst ökat i samband med kriser. Vanligtvis minskar EKN:s åtagande därefter, men efter pandemin blev det inte så. I och med regeringens uppdrag om gröna krediter har EKN:s åtaganden i stället fortsatt att öka och är nu de största någonsin. Sedan 2020 har andelen gröna affärer av EKN:s verksamhet ökat från en procent till tio procent. De motsvarar i dag alltså 40 miljarder kronor och ökar snabbt.

Riksgäldens garantiåtaganden var för 20 år sedan 71 miljarder, i dag är de enbart på 16 miljarder. Den tidigare nämnda Öresundsbron är det största garantiåtagande som Riksgälden haft, en infrastrukturinvestering som betalat sig väl och därmed kunnat amortera sina lån med tiden. Den har under de tjugo senaste åren utgjort ungefär hälften av Riksgäldens garantiåtaganden för att minska på de senaste åren. I övrigt har garantierna mest handlat om pensionsåtaganden och internationella åtaganden.

Kreditgarantierna har alltså inte tidigare riktats direkt till näringslivet. Före pandemin var den del av Riksgäldens åtaganden som riktade sig till statsbudgetens budgetområde 24, näringsliv, på under miljarden. Under pandemin steg det till två miljarder på grund av Företagsakuten, som var en garanti för lån syftande till att rädda hälsosamma företag som drabbades av pandemin. Åtagandena för Företagsakuten är efter pandemin marginella och fasas ut. I och med de gröna garantierna är det dock på väg att ske en stor förändring. När de gröna garantierna infördes 2021 var det med möjlighet att åta sig 10 miljarder i kreditgarantier. 2024 är ramen 80 miljarder. De senaste åren har ett antal garantier utfärdats, oftast med SEK och flera kreditinstitut som långivare:

• I april 2022 togs beslut om att ställa ut 3 miljarder kronor i kreditgaranti till SEK för ett lån till Preem,
• I december 2023 togs beslut om att ställa ut 1,5 miljarder dollar för lån till Northvolt,
• I december 2023 togs beslut om att ställa ut 1,2 miljarder euro för lån till H2 Green Steel
• I maj 2024 togs beslut om att ställa ut ytterligare 240 miljoner euro för lån till Preem.

Sammanlagt motsvarar det nästan 35 miljarder kronor. Riksgäldens åtaganden mot näringslivet är alltså på väg att öka dramatiskt. Om Riksgälden tidigare gjorde säkra affärer som infrastruktur och pensioner så är de nu på väg att ge fullförsäkring till en testosteronstinn nybliven körkortsinnehavare. Konsekvenserna kan bli stora. För det första är det många miljarder av skattebetalarnas pengar som riskerar gå upp i rök. För det andra gör statens inblandning dessa projekt sämre, då ägarna med vetskapen om att det är någon annan som betalar kostnaden vid en eventuell krasch kommer att börja ta större och irrationella risker.

Vart denna saga ska ta vägen är ännu oklart. Den förra regeringen tillsatte en utredning om hur denna kreditgarantiverksamhet skulle kunna expandera kraftigt. I utredningen Finansiering av näringslivets gröna omställning föreslås bland annat att EKN och Riksgälden ska få utökade ramar för gröna garantiåtaganden till 1 000 miljarder respektive 300 miljarder, att garantierna ska få täcka 90 procent av lånen, att exportkravet ska bort för EKN:s gröna garantier samt att avgifterna för EKN:s garantier ska sänkas.

Även om regeringen inte rullat tillbaka något av den aktiva industripolitiken har man i alla fall inte gått vidare med expansionen av den.

Även om den nuvarande regeringen inte rullat tillbaka något av den aktiva industripolitiken har man i alla fall inte gått vidare med expansionen av den. I budgetpropositionen för 2024 (sidan 118) skriver man angående utredningen att ”regeringen ser ett behov av en ytterligare analys kring hur staten bör använda sitt riskkapital på ett mer effektivt sätt för att driva på klimatomställningen och få största möjliga utväxling gentemot privat riskkapital för den gröna omställningen”.

För varje ny krisrapport från den största garantitagaren, Northvolt, ökar dramats spänning. Inte minst då den ökade risken kan leda till att bolagets överlevnad blir en fråga för Finansdepartementet. Skillnaden mellan denna och andra dramer är dock att få andra slutscener haft så mycket av skattebetalarnas pengar på spel. Fortsättning följer…