Jan Jörnmark:
S-idéerna om ”blandad bebyggelse” löser inte problemen
Samhälle Essä
De socialdemokratiska idéerna om ”blandad bebyggelse” har gång på gång misslyckats och snarare bidragit till att fördjupa problemen de är tänkta att lösa. Anledningen är att ingen politiker är beredd att genomföra storskaliga rivningar och ombildningar av de oattraktiva miljonprogrammen. Det skriver Jan Jörnmark.
Efter socialdemokraternas partikongress i försomras har ”blandad bebyggelse” blivit en huvudfråga inför nästa års valrörelse. På ett otydligt sätt lyftes möjligheten att bygga flerfamiljshus i småhusområden och radhus i miljonprogramsområden som lösningen på de segregationsproblem som bara blivit allt större under hela det senaste halvseklet.
Allra mest nyfrälst för blandningsmantrat var Jonas Attenius, som inte bara är kommunstyrelseordförande i Göteborg utan också nybliven medlem av Socialdemokraternas verkställande utskott: ”Förlåt för att vi har gjort det. Nu är det dags för att hela samhällets kraft att ta vid”, var hans budskap till de som i dag bor i utsatta områden.
Reaktionerna på budskapet om ”befolkningsblandning” blev synnerligen negativa, vilket gjort att partiet ända sedan dess intagit en defensiv attityd kring frågan de själva väckt. Tystnaden är i det fallet talande, för behovet av att förändra utanförskapsområdena är verkligen mycket stort – men för att kunna göra det behöver just Socialdemokraterna bryta sin fem decennier långa blockering till hur problemen kan lösas.
Ingen skulle kunna förklara det bättre än just Jonas Attenius, för den rikliga förekomsten av hårt segregerade bostadsområden i Göteborg har redan resulterat i flera misslyckade försök att ”blanda bebyggelse” genom att spränga in småhus och bostadsrätter i stadens miljonprogramsområden. Dessa misslyckanden visar tydligt att utanförskapsområdenas problem inte kan lösas genom att tränga in några radhus bland höghusen. Efter dessa blandningsförsök har man i Göteborg under 2020-talet återvänt till de gamla lösningarna och bygger nu ännu fler hyresrätter i miljonprogramsområdena.
***
Dagens problem går tillbaka till de bostadspolitiska reformerna i slutet av 1960-talet. Den tiden utmärktes av ett rekordbyggande där man byggde mer än 100 000 bostäder om året.
Det som till sist satte stopp för höghuskolossernas expansion i utkanten av städerna var att småhus- och bostadsrättsmarknaderna släpptes fria 1969. Med den tidens generösa statliga lån och avdragsmöjligheter innebar det att småhusmarknaden fullständigt exploderade (se figur 1), när den svenska medelklassen snabbt flyttade till småhus, där de – som det uttrycktes i en samtida debattbok – fick ”betalt för att bo”.
När de tänkta hyresgästerna hade flyttat till småhus skapades ett segregationskomplex.
När de tänkta hyresgästerna hade flyttat till småhus skapades ett segregationskomplex som fortsatt att växa i mer än ett halvsekel: i ”miljonprogrammets” flerfamiljshusområden blev tiotusentals tomma lägenheter stående tomma. Eftersom det främst var människor med arbete som flyttade dominerades de nya storhusområdena därför av låginkomsttagare och människor med olika former av sociala problem. Bostadspolitiken hade skapat ett segregationsproblem som redan på 1980-talet ledde till en första omgång av statliga ”storstadsutredningar”. Ända sedan dess har en aldrig sinande av flora av utredningar misslyckats med att hitta lösningar på problemen i utanförskapsområdena.
När man läser utredningarna inser man omedelbart att förslagen om ”folkblandning” minst av allt är nytt. Tvärtom har betydelsen av ”blandad bebyggelse” varit ett ständigt tema ända sedan 1980-talet. På samma sätt kan man sätta sig och läsa de mer än hundra översiktsplaner som landets kommuner arbetat fram under de senaste decennierna.
Att ”blanda bebyggelse” återkommer som ett mantra i dem, och det ska åstadkommas just genom att bygga radhus i miljonprogrammet och flerfamiljshus i småhusområden. Ser man i stället på vad som åstadkommits i praktiken de senaste sju–åtta åren är det däremot det ständigt upprepade mönstret av ensidigt byggande av flerfamiljshus i homogena områden som gör att man på många håll i dag återigen står med tomma hyreslägenheter.
***
Göteborg är sannolikt det allra bästa exemplet på dessa misslyckanden. Redan i översiktsplanerna från 1993 och 1999, som skulle vara vägledande för kommunens utveckling, var blandad bebyggelse och småhus i utanförskapsområden ständiga teman. I mitten av nittiotalet genomfördes även en fördjupad översiktsplan för stadsdelarna i Angered/Lärjedalen, där man konstaterade att de storskaliga förortsområden som byggdes under miljonprogrammets blivit kommunens mest svårlösta problem. Många försök hade redan då gjorts för att förbättra miljön, men man tvingades konstatera att ”… trots i många fall stora ekonomiska satsningar på teknisk och visuell upprustning har oftast de sociala problem som är förknippade med lågstatusområden bestått”. Den fördjupade översiktsplanen analyserade därför nya alternativ för att lösa problemen. Nyckeln till lösningen menade man var att öka variationen i bebyggelsen genom att skapa fler småhusområden.
Politiskt sattes målet till att öka andelen egenägt boende i de utsatta stadsdelarna från 20 till 30 procent, och i underlagen för översiktsplanen för 1999 togs lokala program för Angered, Bergsjön och Kortedala fram. Formuleringen från programmet från Angered är typiskt:
I stadsdelen måste det finnas attraktiva bostäder som stimulerar till inflyttning och kvarboende. Detta kan tillskapas genom ytterligare kompletteringsbebyggelse i form av småhus, villor, ungdomsbostäder och andra boendeformer.
Kring millennieskiftet var planer på att genomföra förändringar därför i gång i flera miljonprogramsområden. I Angered byggdes det småhus i flera områden, i Hammarkullen ersattes ett jättelikt flerfamiljshus med radhus och i Kortedala projekterades några fotbollsplaner om till småhusområde. Samma förändring inleddes i Gårdsten, där ett mindre flerfamiljshusområde revs och ersattes av bostadsrättsradhus. I den stadsdelen fortsatte sedan utbyggnaden med ett småhusområde som kallades Kryddhyllan. I början av 2010-talet fanns det därför fyra–fem småhusområden som kunde användas som exempel på att det faktiskt gick att ”bygga blandat” i närheten av miljonprogramsområdena.
Men i början av 2010-talet ökade populariteten för förtätningstrenden. I Göteborg ledde det till att utvecklingen av småhusområden i anslutning till miljonprogramsområdena avbröts, och ersattes av planer på att bygga flerfamiljshus med bostadsrätter insprängda i miljonprogrammet. Det första försöket gjordes i Gårdsten 2014, men det visade sig snabbt att det inte existerade någon marknad som efterfrågade nybyggda flerfamiljshus med bostadsrätter. Följden blev att projektet avbröts och i stället uppfördes som hyreslägenheter.
Orsaken till att ”blandade bostäder” ständigt misslyckats ligger i attraktiviteten i utanförskapsområdena är så svag att det är omöjligt att täcka produktionskostnaderna.
När sedan stadsdelens centrum skulle kompletteras med nästan tusen nya lägenheter i framför allt flerfamiljshus var planen att uppemot hälften skulle byggas som bostadsrätter. Men under åren kring 2020 blev det uppenbart att marknaden inte höll. Den mest profilerade delen av projektet bestod av ett 15 våningar högt bostadsrättshus i centrum av Gårdsten, men den svaga marknaden gjorde att tre våningar fick kapas bort innan byggstart, samtidigt som allmännyttan tvingades gå in och köpa dussintals lägenheter. Åker man i dag upp och tittar lyser de orangea till salu-skyltarna fortfarande överallt i huset.
Orsaken till att ”blandade bostäder” ständigt misslyckats ligger i attraktiviteten i utanförskapsområdena är så svag att det är omöjligt att täcka produktionskostnaderna. Resultatet blir att projekterade bostadsrätter får ställas om till ännu fler hyresrätter. Misslyckandena med att bygga där det inte finns marknad har lett till att förändringarna under de senaste tre decennierna inte ens kan beskrivas som minimala. De är obefintliga.
Under hela perioden från 1995 fram till 2024 nyproducerades det 250 småhus i Angeredsområdena, och tillsammans med den svaga nyutvecklingen av bostadsrätter innebär det att andelen egenägt boende i den mest miljonprogramsdominerade stadsdelen minskade med en knapp procentenhet mellan 1995 och 2024. Eftersom produktionen av hyresrätter återigen överstiger nyproduktionen av egenägt boende fortsätter minskningen. Den låga produktionen av bostäder i områdena har också lett till trångboddheten ökat, när medelantalet boende per lägenhet i Angered, Bergsjön och Kortedala ökat med drygt tjugo procent.
Under 2006 gjordes också ett helt annat försök att utveckla miljonprogramsområdena i Göteborg. Sammanlagt 600 bostäder omvandlades till bostadsrätter i de tre miljonprogramsområdena Lövgärdet, Eriksbo och Tynnered. Intern opposition i den styrande S/V-majoriteten gjorde sedan att försöket snabbt avbröts med skenargumentet att det behövdes en utvärdering av effekterna av ombildningarna.
I verkligheten begravdes hela försöket i total glömska fram till det att jag själv skrev om det i ett par ledarkrönikor i Göteborgs Posten 2016. Efter det genomfördes verkligen en utvärdering som pekade på tydligt positiva sociala effekter och en stabilisering av befolkningen i Tynnered, där den största ombildningen gjorts. Det ledde till att allianspartierna började driva frågan igen, men alla försök att genomföra ytterligare ombildningar har därefter stoppats på grund av socialdemokraternas granithårda motstånd. I såväl Tynnered och Lövgärdet byggs sedan några år tillbaka i stället ännu fler hyresrätter, vilket leder till att andelen egenägt boende minskar även i dessa områden.
Summerar man de göteborgska erfarenheterna är de synnerligen nedslående. De försök som gjorts att ”blanda bebyggelse” har slutat i ännu större dominans av samma boendeformer som dominerat sedan ”miljonprogrammet” genomfördes. De uppmuntrande delar som ändå finns i det är att förändring ändå är möjlig – men då krävs tydlig politisk vilja och uthållighet. Uthållig förändring måste i så fall både innehålla förändring av ägandet i det befintliga miljonprogramsbeståndet och att det byggs större inslag av radhus och villor i direkt anslutning till miljonprogramsområdena. Den politiska ovilja och bristande kontinuitet som utmärker försöken i Göteborg leder däremot inte till några mätbara resultat överhuvudtaget.
***
Samtliga utredningar och kommunala översiktsplaner som under de senaste fyra decennierna arbetat med segregationsproblematiken har konfronterats med ett grundläggande faktum: ända sedan 1970-talet har det funnits ett mönster där familjer som får ökade inkomster lämnar hyreshusområdena och flyttar till olika former av egenägda bostäder. Trots det har utredningarna alltid karaktäriserats av ett tabuliknande motstånd mot att erkänna att miljonprogramsområdena haft en svag attraktionskraft. Det har sedan lett till en mycket svag vilja att förändra själva grundstrukturen i de flerfamiljshusområden som hann byggas före 1975.
Oviljan i att förändra det existerande beståndet leder sedan till att man i stället försöker bygga några hundratal småhus i närheten av de stora flerfamiljsområdena som redan finns. Det leder både till att förändringarna knappt blir märkbara, och att den låga attraktiviteten i det äldre beståndet fortsätter att bestå. Försöker man då höja tempot på ”bebyggelseblandningen” genom att bygga flerfamiljshus med bostadsrätter stöter man på den obönhörliga logiken i den ekonomiska lagen som kallas Tobins q: att bygga med högre kostnader än det går att sälja lägenheterna för är omöjligt. Resultatet blir att projekten får avbrytas och ersättas med ännu fler hyreslägenheter, vilket cementerar områdenas homogenitet.
Därför är det uppenbart att lösningarna på problemen i miljonprogramsområdena måste börja med åtgärder som på ett grundläggande sätt förändrar den existerande bebyggelsen. Men då tvingas man arbeta med rivningar kombinerat med omfattande ombildningar till bostadsrätter, vilket är lösningar som aldrig på allvar diskuterats systematiskt i Sverige.
Skillnaderna mot de mer framgångsrika sätt holländare och tyskar arbetat med liknande problem är oerhört stort, och när jag de senaste åren satt mig in i hur man arbetat där är det lätt att känna uppgivenhet för den halvsekellånga upprepning av samma misstag som ständigt görs i Sverige. Bland de upprepningarna har Socialdemokraternas utspel om ”blandad bebyggelse” en självklar plats i den ständigt växande kön.
Foton: Jan Jörnmark