Samhälle Reportage
Upphandling ur funktion
Rulltrapporna i Stockholms tunnelbana står påfallande ofta stilla och inte sällan är även den intilliggande hissen ur funktion. Samtidigt går både hissar och rulltrappor utan problem i varuhus, i kontorsbyggnader och på hotell runt om i staden. Hannah Stutzinsky gav sig ut med kryckor för att ta reda på skillnaden.
Att möta en stillastående rulltrappa på vägen till eller från plattformarna i tunnelbanan hör till många stockholmares vardag. Men när de besöker Åhléns, NK eller Ikea står sällan rulltrappan still. För en månad sedan gjorde jag en korsbandsoperation och var för första gången i mitt liv rörelsehindrad. När rulltrappor och hissar inte är en bekvämlighet utan en nödvändighet blir skillnaden mellan företagens och regionens förmåga att upphandla samma servicetjänst slående. Det visar att kvalitetsbristerna i offentlig upphandling inte är oundvikliga, utan beror på frånvaron av incitament.
I Stockholms tunnelbana finns det 366 rulltrappor och 286 hissar. Underhållet av dessa sköts framförallt av företaget Kone. De vann en stor upphandling som trädde i kraft 2018 och löper ut sista maj i år. Enligt avtalet ges Kone ett så kallat helhetsansvar. Enligt revisorernas granskning av regionens hantering av underhåll framgår det att förstudien till avtalet i stället förordade ett delat ansvar mellan två leverantörer. Anledningen var att tidigare upphandlingar som givit helhetsansvar till en och samma leverantör resulterat i att leverantören letat fel för att få utföra fler reparationer i stället för att arbeta proaktivt och minimera behovet av reparationer. I själva upphandlingen valde regionen att, trots de dåliga erfarenheterna, ge en leverantör ett helhetsansvar.
Ett incitament för leverantören att utföra kortsiktiga åtgärder som gör att de inom kort kan rycka ut igen.
I linje med vad förstudien varnade för har en oönskad incitamentsstruktur uppstått i upphandlingen. Det framgår framförallt i delen av avtalet som inbegriper så kallat felavhjälpande underhåll. Det är reparationer som leverantören utför på eget initiativ utan beställning från trafikförvaltningen, så länge kostnaden för varje enskild reparation inte överstiger 100 000 kronor. Det finns ingen gräns på hur många sådana reparationer leverantören kan initiera så länge varje enskild reparation håller sig under beloppsgränsen. Det skapar ett incitament för leverantören att utföra kortsiktiga åtgärder som gör att de inom kort kan rycka ut igen.
Upphandlingen tilldelar ansvaret för felavhjälpande underhåll till Kone och det planerade underhållet hos Storstockholms Lokaltrafik (SL). Av upphandlingen framgår att om SL inte beställer planerat underhåll i tillräcklig omfattning och det skulle leda till merkostnader hos Kone ska SL antingen beställa underhållet, sänka funktionskraven, eller ersätta leverantören. Det förstärker incitamenten för Kone att inte rapportera åtgärdsbehov med hänsyn till rulltrappans långsiktiga funktion.
Upphandlingen ger SL rätt att utfärda vite ifall leverantören skulle underprestera. Men enligt revisorerna är verktyget utformat på ett sätt som inte prioriterar skattebetalarnas intresse. I stället för att ålägga leverantören vite på grund av åtgärdstid används i upphandlingen inställningstid. “Det innebär att leverantören kan undkomma vite genom att inställa sig vid den trasiga hissen eller rulltrappan i tid, även om felet inte åtgärdas”, skriver revisorerna.
”Om sedan rulltrappan står eller inte står, det är ingenting som finns i något scorekort för själva upphandlaren.”
Vilka typer av händelser som är vitesgrundande framgår tydligt i avtalet. Det rör sig om exempelvis borttagning av klistermärken eller brister i rapporteringen. Avtalet är dock skrivet på ett sådant sätt att varje händelse som kan ligga till grund för vite räknas för sig. Det vill säga, om samma komponent på en rulltrappa behöver bytas ut flera gånger utgår inget vite. SL har alltså inga tydliga ekonomiska verktyg att använda sig av ifall leverantören inte verkar eftersträva långsiktighet i underhållet av rulltrapporna.
***
Ovanpå en passage till en av Stockholms största tunnelbanestationer ligger Åhléns City. Varuhuset har sju våningsplan som binds ihop av rulltrappor och hissar.
De 75 000 dagliga besökarna möter sällan en stillastående rulltrappa. I dialog med de ansvarige på Åhléns City framgår det att de välfungerande rulltrapporna bland annat beror på tydliga underhållsplaner. Utöver att den femåriga underhållsplanen, ser de till att besiktiga rulltrapporna varje år. De återger även att de fått en mycket god relation till sin leverantör som de arbetat med under lång tid.
Offentlig upphandling är tämligen välkänt som en ineffektiv process. Det är ofta som resultatet blir både dyrt och håller låg kvalitet. Bland de mest omtalade är Skolplattformen i Stockholm som kostade nästan en miljard för att sedan skrotas och Västra Götalands journalsystem Millennium som fick avslutas på grund av bristande patientsäkerhet. Den bristande kvaliteten i de offentliga upphandlingarna jämfört med liknande upphandlingar i privat sektor beror bland annat på frånvaron av resultatansvar. Det menar Ola Lindewald, vd för mjukvaruföretaget Clira:
– Ibland när man pratar om inköp så pratar man om någon som är ansvarig både för själva avtalet i sig och för avtalsrelationen. Här är man bara ansvarig för själva avtalet, inte för avtalsrelationen. Det är bara om det är något tekniskt fel på själva avtalet som det går tillbaka till upphandlaren. Om sedan rulltrappan står eller inte står, det är ingenting som finns i något scorekort för själva upphandlaren. Det finns inga sådana bedömningskriterier överhuvudtaget, alltså hur har det här fungerat?
Ola Lindewald menar att det som behöver förändras är de offentliga aktörernas motsträvighet till digitala lösningar och förändring av gamla arbetssätt.
– De borde jobba med AI direkt. Ber man en AI-tjänst att ta fram ett upphandlingsunderlag där det ska finnas ett tydligt instrument för leverantören att hela tiden hålla rulltrappan igång, så får de en jättefin sådan upphandling. I stället för att sitta och klippa och klistra i gamla upphandlingar.
Lindewald framhåller att det i offentlig sektor upphandlas betydligt fler produkter av olika slag än vad företag överlag gör. Det medför att kunskapen om varje produkt generellt är låg. Samtidigt har motparten i upphandlingarna oftast spetskunskap kring produkterna och använder marknadsledande verktyg för att förhandla.
– Om du tittar på hur leverantörerna till exempel svarar på de här anbuden, så är de jätteduktiga nu med hjälp av AI på att utnyttja de här luckorna som finns. Det är jättestor skillnad på effekten av kunskap och verktygen som de har. Det är farligt att fastna i gamla hjulspår och inte förändra sig och ta till sig de hjälpmedel som faktiskt finns.
***
När företag upphandlar servicetjänster, som exempelvis underhåll av rulltrappor, innefattar avtalen oftare nyckeltalsmål än när offentliga aktörer upphandlar. Funktionaliteten i det som upphandlingen berör görs alltså om till något mätbart. Exempelvis kan rulltrappans funktion mätas med hjälp av ett KPI-mått på procentuell tillgänglighet eller andel uppstådda fel som repareras vid första utryckningen. Enligt Trafikkontorets infrastrukturstrategi ska anskaffning, nybyggnad och underhåll av infrastrukturen ske ur ett livscykelperspektiv. För att åstadkomma det i den privata sektorn används ibland ”gainshare”-modeller som innebär att leverantörens ersättning kopplas ihop med kostnadsbesparingar som leverantören åstadkommer. På det sättet får leverantören incitament att arbeta långsiktigt. Något sådant har inte använts i SL:s upphandling av rulltrappornas underhåll.
Om en rulltrappa står stilla på Åhléns kan kostnaden beräknas per minut och återrapporteras till upphandlaren samma dag. När en rulltrappa i stället står stilla vid Rådmansgatan tunnelbanestation klockas inte minutrarna för att estimera förlusten och når heller aldrig upphandlaren själv. Men att köpa rulltrappor som sedan står stilla, och upphandla tjänster som inte omsätts i värde för skattebetalarna, är ett slöseri.
Offentlig upphandling inbegriper att köpa något åt någon annan för någon annans pengar. Det är till sin karaktär svårt, men det går att utföra på ett sätt som optimerar nyttan för pengarna om viljan att nå dit finns. Det kräver en förvaltningskultur som präglas av ambition och medvetenhet. Då skulle rulltrapporna i Stockholms tunnelbana fungera.