Samhälle Åsikt
Statliga skolmiljarder utan resultat
Sedan 2018 har staten varje år skjutit till miljarder för att minska skillnaderna mellan skolor med svag respektive stark socioekonomisk elevsammansättning. Men en ny utvärdering visar att effekterna på elevernas kunskapsresultat är så gott som obefintliga. Ulla Hamilton har läst en studie om ett skolpolitiskt misslyckande.
För en dryg månad sedan presenterade Riksrevisionen en granskning av hur skolmyndigheterna lever upp till kravet på vetenskaplig grund i sitt arbete och rekommendationer. Den innehöll svidande kritik, inte minst mot Skolverket och Skolinspektionen. Jag skrev en artikel om Riksrevisionens rapport här i Smedjan och Svenskt Näringsliv hade nyligen ett seminarium om samma rapport. Ett mycket intressant seminarium där Skolverkets generaldirektör deltog och han instämde i mycket av kritiken. Han är relativt ny på sin post, våren 2024, så låt oss hoppas att han kan komma till rätta med de uppenbara brister som Riksrevisionen visat att Skolverket har.
Skolverket ansvarar bland annat för att betala ut statsbidrag till skolhuvudmännen runt om i landet. Det största riktade statsbidraget är det så kallade Kunskapsbidraget. Det infördes 2018 av den dåvarande S-MP-regeringen och det uppgick då till cirka en miljard kronor. I dag uppgår det till 8,2 miljarder. Bidraget – som till att börja med hette Likvärdighetsbidraget, syftar till att stärka den kompensatoriska resursfördelningen i grundskolan och därmed minska den så kallade skolsegregationens potentiella effekter på skolresultaten. Statsbidraget utgår ifrån elevsammansättningen i skolan, baserat på elevernas bakgrundsegenskaper som föräldrarnas utbildning och inkomster. Mot bakgrund av dessa skattas sedan sannolikheten för att eleven inte ska uppnå gymnasiebehörighet. Ju högre sannolikheten är för att huvudmannens genomsnittliga elevsammansättning gör att gymnasiebehörighet inte uppnås bland alla elever, desto högre blir bidraget till huvudmannen, per elev.
Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering har granskat effekterna av denna kompensatoriska resursfördelning.
IFAU (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering vid Uppsala universitet) har granskat effekterna av denna kompensatoriska resursfördelning som Kunskapsbidraget utgör. Frågan om denna stora satsning inneburit det man vill åstadkomma, att minska resultatskillnaderna mellan de skolor som har svagare socioekonomisk elevsammansättning på grund av elevernas bakgrund och de skolor som har en starkare socioekonomisk elevsammansättning, är minst sagt relevant. Har miljardsatsningarna ökat utsikterna för att eleverna lyckas bättre i skolan och därmed minskat resultatskillnaderna?
IFAU:s slutsatser framgår av rapporten ”Effekterna av kompensatorisk resursfördelning i grundskolan – erfarenheter från Kunskapsbidraget (Rapport 2025:17)” som kom den 18 september i år. Granskningen är intressant eftersom det politiska beslutet att inrätta detta statsbidrag inte är baserat på vetenskaplig grund (ping Riksrevisionen). IFAU konstaterar i rapporten att ”Att tillämpa en sådan, så kallad kompensatorisk, resursfördelning mellan skolor är ganska vanligt både i Sverige och internationellt men det är fortfarande oklart hur effektivt det är för att minska resultatskillnader.” De framhåller att det visserligen finns resultatstudier om huruvida mer resurser till skolan i allmänhet leder till bättre skolresultat. ”Men dessa studier har inte primärt studerat effekter av resursförstärkningar i skolor med mycket svag elevsammansättning.”
IFAU har granskat effekterna av Kunskapsbidraget utifrån statistik över lärarresurser och elevers skolresultat för läsåren 2013/14–2022/23. Därmed får vi en jämförelse med hur det sett ut innan statsbidraget infördes 2018.
När det gäller effekter på lärarresurser visar det sig att lärartätheten har ökat hos huvudmän med högre indexvärden relativt huvudmän med låga indexvärden. Ett resultat som var det man hoppades på. Måttet kan inte mätas per årskurs. Däremot kan man dra slutsatsen att Kunskapsbidraget har lett till att klasstorlekarna har minskat hos huvudmän med svagare elevsammansättning relativt huvudmän med starkare elevsammansättning. Intressant nog återfinns detta samband som en statistiskt säkerställd effekt endast för årskurs nio. IFAU skickar dock med en brasklapp avseende resultatet i och med att de påpekar att deras analys inte ska tolkas som att huvudmän med svagare elevsammansättning bara förstärkt lärarresurserna i årskurs nio. Det kan vara så att lärarresurserna har förstärkts genom att öka antalet lärare per klass. En åtgärd som inte märks via måttet klasstorlek.
Ett annat mått som IFAU har tittat på är lärarnas kvalifikationer (via måttet förväntad lönenivå). Från annan forskning vet vi att lärares yrkesskicklighet har stor betydelse för elevernas skolresultat. När det gäller lärarkvaliteten är det väl känt sedan tidigare att det är svårare för skolhuvudmän med svagare elevsammansättning att attrahera lärare med hög kvalitet än för skolhuvudmän med starkare elevsammansättning. Frågan är om Kunskapsbidraget har ändrat på detta faktum; har skillnaden blivit mindre?
Här tolkar IFAU analysen så att Kunskapsbidraget bidragit till att förhindra en fortsatt försämring av lärarkvaliteten hos huvudmännen med svagare elevsammansättning relativt huvudmän med starkare elevsammansättning, men säger samtidigt att tolkningen är osäker. De understryker att ”… lärarkvaliteten de facto ändå har försämrats mellan referensåret 2016/17 och läsåret 2022/23 jämfört med lärarkvaliteten hos huvudmän med starkare elevsammansättning.” Det innebär att utvecklingen när det gäller lärarkvantitet respektive lärarkvalitet går i olika riktningar sedan införandet av Kunskapsbidraget. Relativt huvudmän med starkare elevsammansättning har huvudmän med svagare elevsammansättning således förbättrat sin lärartäthet men å andra sidan försämrat sin lärarkvalitet.
Det visar sig att effekterna är relativt små och inte statistiskt skilda från hur det var innan införandet av bidraget.
Dessa resultat väcker den avgörande frågan; Hur har elevresultaten påverkats – har den relativa skillnaden mellan de granskade huvudmännen minskat? Skillnaden var relativt stabil innan Kunskapsbidragets införande. För att ta reda på hur skolresultaten har utvecklats har forskarna granskat resultaten från de nationella proven i åk 3,6 och 9, i svenska och matte, under perioden. Det visar sig att de skattade effekterna av införandet av Kunskapsbidraget är relativt små och inte statistiskt skilda från hur det var innan införandet av bidraget. Ett resultat som IFAU konstaterar ”kan framstå som lite överraskande”. Rapportförfattarna resonerar kring att en förklaring kan vara att lärarresurserna redan tidigare, före statsbidragets införande, varit kompensatoriskt fördelade. Det skulle då innebära att ytterligare resurser inte gör stor skillnad. Potentialen var redan nådd. ”Oavsett förklaring finns det alltså inga indikationer på att Kunskapsbidraget, i genomsnitt, lyckats minska skillnaderna i provresultat mellan huvudmän med stark respektive svag elevsammansättning.”
Även om det kan vara så att Kunskapsbidraget kan ha haft viss effekt för elevresultatet i årskurs nio är IFAU:s övergripande slutsats att det är svårt och kostsamt, men inte omöjligt, att minska skillnaderna i studieresultat mellan huvudmän med svag respektive stark elevsammansättning genom kompensatorisk resursfördelning. ”Vi har analyserat ett stort kompensatoriskt statsbidrag inom den svenska grundskolan och resultaten visar att effekterna på provresultat i genomsnitt är nära noll.” Deras resultat ligger i linje med flera andra studier inom området. Det finns även studier som visar att mer resurser i skolan generellt kan leda till bättre studieresultat. Mot bakgrund av detta och IFAU:s rapport ligger det nära till hands att fundera på om det finns studier som tittar noggrannare på vilken betydelse som hur resurserna används spelar roll för studieresultaten.
Min slutsats efter att ha läst denna rapport, och även Riksrevisionens rapport, är att det finns stor förbättringspotential när det gäller utformningen av den svenska skolpolitiken. Att ösa miljarder över skolan under sju års tid, där utvärderingen sedan landar i att ”effekterna på provresultat i genomsnitt är nära noll” imponerar inte. Det är en politik som vi definitivt inte har råd med. Det är hög tid att politiker, oavsett parti, lever upp till det som de själva numera kräver att skolmyndigheterna ska göra. Utgå ifrån vetenskaplig grund i de förslag som presenteras. Det ska bli intressant att se vad utbildningsministern med flera drar för slutsats av IFAU:s rapport.