På partikongressen kom förslag på att förstatliga bankerna, läkemedelsindustrin och annat. För att visa sin dådkraft socialiserade regeringen apoteken, så hade de gjort något i alla fall.

Apotekare om den socialdemokratiska regeringens beslut att förstatliga apoteken.

I augusti 1970 förstatligades den svenska apoteksnäringen. Det skedde genom att Apoteksbolaget AB bildades och de cirka 600 privata apotek som fanns i landet gick upp i det nya bolaget. Sveriges apotekare blev från och med den 1 januari 1971 statsanställda.

Att det blev så hade både ideologiska och praktiska drivkrafter. Vänstervinden i det sena 1960-talet var stark och på både den extra partikongressen 1967 och den ordinarie 1968 var förstatligande av olika delar av näringslivet en viktig del av debatten inom Socialdemokraterna. Tre motioner 1968 förespråkade ett förstatligande av hela läkemedelsindustrin.

Som en kompromiss – framvaskad av den stigande socialdemokratiska stjärnan Krister Wickman – beslutades att detaljhandeln (apoteken) skulle förstatligas. På så sätt – argumenterade man – skulle staten få kontroll över prissättningen på läkemedel, utan att hela läkemedelsindustrin behövde socialiseras.

Även före förstatligandet var apoteksnäringen hårt reglerad och i stora stycken ett offentligt sanktionerat monopol.

Även före förstatligandet var apoteksnäringen hårt reglerad och i stora stycken ett offentligt sanktionerat monopol. Vem som helst kunde inte öppna ett apotek, utan det krävdes ett särskilt kungligt privilegiebrev.

Apotekarna – de som hade privilegiebrev – kunde bedriva monopolliknande verksamhet, inte minst på orter där det var långt till närmaste konkurrent. De var i sin tur organiserade i Apotekarsocieteten, en skråorganisation bildad 1778 och som i praktiken dominerade hela den svenska näringen. Fram till 1870-talet var det möjligt att handla med privilegiebreven, men därefter var det antalet tjänsteår i yrket som avgjorde vem som fick rätt att driva apotek.

Apoteksnäringen var därmed inte en normalt fungerande marknad. Dess organisation och reglering hade sina rötter i en tid då mycket av läkemedelstillverkningen hade skett just på apoteken, där apotekarna tillredde medicinerna på plats åt sina kunder.

Med framväxten av en mer avancerad massproducerande läkemedelsindustri ändrades förutsättningarna för detaljhandel med läkemedel och det var tydligt att bristen på konkurrens hämmade produktivitet och innovation. Apoteken uppfattades som dyra och ineffektiva och frågan om dess reglering, organisation och prissättning var föremål för politisk debatt och utredningar under hela efterkrigstiden.

1963 gav regeringen apotekaren Rune Lönngren ett brett uppdrag att utreda den svenska läkemedelsförsörjningen. Lönngren hade under efterkrigstiden haft flera tunga utredningsuppdrag på området och hade sedan början av 1950-talet själv drivit apotek i Bromma. Utredningsdirektiven var omfattande. I den del som rörde apoteken pekade regeringen på behovet av en ny ordning och det är värt att notera att den inte uteslöt att apotek skulle kunna drivas vidare i privat regi:

En sådan ordning torde dock inte böra utesluta att läkemedel också tillhandahålles genom privatägda apotek. Därest nu skisserade ordning icke skulle visa sig ändamålsenlig, kan som ett alternativ förtjäna övervägas ett system med apoteken anknutna till ett statligt företag. Oavsett vilket system som väljes bör tillses att allmänhetens behov av service på förevarande område blir väl tillgodosett även i en ny organisation.

Utredningen landade dock i ett förstatligande. Tunga vägande skäl var att man därmed skulle åstadkomma stordrift, samordning och bättre kontroll.

”Apoteken är inom ramen för nuvarande organisation mycket välskötta” konstaterade utredningen något överraskande. Problemet var just den nuvarande organisationen. Verksamheten var effektiv, men ineffektivt och icke-ändamålsenligt organiserad.

I det sena 1960-talet var detta ett resonemang i tiden. Tron på centralt driven rationalisering var stor, inte minst då man såg framför sig betydande investeringsbehov i datorisering, centralt administrerad distribution etcetera. En mer uppstyrd apoteksbransch skulle också kunna samverka effektivare med ett likaledes alltmer centraliserat sjukvårdssystem.

Således konstaterade regeringen redan i direktiven:

Det är därför icke frågan om att ingripa mot oefterrättliga brister utan det gäller att skapa en organisation som ger större möjligheter till ökad anpassning till dagens samhälle än vad den nuvarande organisationen kan ge.

Bland annat gäller det att säkra förutsättningarna för ökat samarbete mellan läkemedelssektorn och sjukvården i övrigt. Det är fråga om att skapa möjlighet för ett maximalt utnyttjande av vad modern datateknik kan ge. Vidare är det angeläget att apoteksväsendet blir ett instrument för en rationell prispolitik på läkemedelsområdet.

Beslutet på S-kongressen påverkade också i vilken riktning vinden skulle blåsa. Utredaren fick i april 1969 ett tilläggsuppdrag att tillsammans med tjänstemän i Regeringskansliet inleda förhandlingar med Apotekarsocieteten om förstatligande, och redan i september samma år godkände societeten det avtal som förhandlats fram.

Det interna motståndet bland apotekarna verkar ha varit förhållandevis måttligt. Det förekom protester, men majoriteten såg inte något egentligt alternativ. Det nya Apoteksbolaget AB gavs i ett avtal med staten ensamrätt på att bedriva detaljhandel med läkemedel. Ett inlösningsförfarande inleddes, där de privata apotekens lokaler och utrustning förvärvades.

Möjligheterna till en mer marknadsorienterad avreglering verkar inte ha utretts på allvar. Och med uppdraget att förhandla fram en överenskommelse med Apotekarsocieteten tycks den tanken ha övergivits helt.

Under decennierna efter förstatligandet centraliserades och rationaliserades apoteksbranschen i hägnet av det statliga apoteksmonopolet. En ny företagsledning rekryterades talande nog från detaljhandeln. Samtidigt hade Apoteksbolaget inledningsvis betydande ekonomiska problem, bland annat på grund av den överbemanning som uppstod när man tog över de befintliga apoteken. Men Sverige fick en nationellt täckande centralt styrd detaljhandel för läkemedel.

1985 löpte det ursprungliga avtalet mellan staten och Apotekarsocieteten ut. Den senare valde då att sälja sitt kvarvarande ägande i Apoteksbolaget AB till bolagets pensionsstiftelse.

2004 fanns endast ett dygnetruntöppet apotek i hela landet.

Under den borgerliga trepartiregeringen 1991–1994 togs initiativ för att liberalisera apoteksmarknaden. 1992 fick den moderata riksdagsledamoten Margit Gennser ett utredningsuppdrag och föreslog året därpå i ett första steg en avreglering av detaljhandeln med receptfria läkemedel.

Sommaren 1994 godkände också riksdagen ett sådant förslag. Men ändringen hann aldrig träda i kraft, utan återkallades av den socialdemokratiska regering som tillträdde senare samma höst. Det explicita motiv som anfördes var att förändringen inte var förenlig med den nya regeringens politik. Apoteksmonopolet förblev intakt.

Under det kommande decenniet kom monopolet att ifrågasättas både politiskt och juridiskt, men det fanns också ett folkligt missnöje kring tillgänglighet och öppettider. Tidningen Läkemedelsvärlden rapporterade i januari 2004 att Apotekets kundcentrum under föregående år mottagit drygt 7 300 klagomål, av vilka det vanligaste gällde öppettiderna. Vid tiden fanns endast ett dygnetruntöppet apotek i hela landet (C W Scheele på Klarabergsgatan i Stockholm) och ”(e)tt fåtal apotek har kvällsöppet och ännu färre har söndagsöppet”.

Tillgänglighetsfrågan – inte minst på receptfria läkemedel – blev viktigare i takt med att tillgängligheten i övrig detaljhandel ökade. Sverige blev ett land där det gick att köpa allehanda livsmedel nästan dygnet runt, men där det var svårt att få tag på vanliga feber- och värktabletter på kvällar och helger.

2005 meddelade EG-domstolen att den svenska ordningen stred mot EG-rätten.

Men det var konsekvenserna av det svenska EU-medlemskapet, snarare än ett folkligt missnöje, som var den viktigaste drivkraften för förändring under perioden fram till regeringsskiftet 2006. Det var från europeiskt håll som trycket på den dåvarande socialdemokratiska regeringen kom.

2005 meddelade EG-domstolen att den svenska ordningen stred mot EG-rätten. Bakgrunden var att en handlare sålt rökavvänjningsprodukter (som räknades som receptfria läkemedel) i sin hälsokostbutik och där Stockholms tingsrätt vänt sig till EG-domstolen för vägledning. Regeringen och Apoteksbolaget slog fast att man avsåg att anpassa verksamheten till domen (bland annat genom att öka ”transparensen”). Någon avreglering skulle däremot inte komma på fråga.

Regeringsskiftet 2006 innebar dock att den politiska processen återupptogs, och en ny utredning tillsattes tämligen omgående. I januari 2008 presenterade den sitt betänkande. Utredningen konstaterade att utgångsläget var speciellt och inte utan utmaningar: 

Ingenstans i övrigt inom OECD-området existerar eller har existerat en situation där en nationellt heltäckande statlig apotekskedja ska transformeras till en marknad med en balanserad aktörsstruktur.

En intressant slutsats som utredningen drar och som också är en viktig del i den ansats som sedermera föreslås av regeringen och beslutas av riksdagen, är behovet av att vara ”radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras”.

Detta avspeglar sig också i utredningens förslag:

• få hinder och låga inträdesbarriärer för nya aktörer, lika och konkurrensneutral tillgång till infrastrukturen
• en affärsmodell med möjligheter att förhandla om logistiktjänster och inköpspriser på läkemedel
• infrastruktur som databaser och informationssystem plockas ur Apoteket AB och tillhandahålls alla aktörer genom en ny neutral aktör
• staten begränsar Apoteket AB:s initiala marknadsandel genom avyttring av delar av apoteken

”Syftet är att därigenom underlätta en snabb etablering av en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt fungerande aktörsbild”, skriver utredaren.

I april 2009 röstade riksdagen igenom omregleringen. I propositionen slog regeringen fast att målet var ökad tillgänglighet, bättre service och ett bättre tjänsteutbud samt låga läkemedelskostnader.

Monopolet avskaffades 1 juli 2009 och privata aktörer kunde därefter efter tillstånd från Läkemedelsverket få starta och driva apotek.

I efterhand framstår avregleringen av apoteksnäringen som både odramatisk och lyckad. Det är möjligt att monopolet hade kunnat upprätthållas, men kraven från EU kombinerat med nya distributionsformer gör att det ändå förefaller närmast uteslutet.

Vad gäller receptfria läkemedel är det uppenbart att tillgängligheten har förbättrats radikalt. I dag erbjuder livsmedelsbutiker, bensinstationer och servicebutiker ett basutbud. Det som 2009 fanns på 900 apotek med begränsade öppettider på kvällar och helger, finns i dag i tusentals butiker med en helt annan tillgänglighet.

Men även tätheten av traditionella apotek har ökat.

Vid tiden för utredningen hade Sverige den lägsta apotekstätheten i Europa (10 700 invånare per apotek, jämfört med 3 900 i genomsnitt i Europa). I utredningen hänvisas till erfarenheten från den omreglering som genomförts i Norge och där antalet invånare per apotek sjunkit från 11 540 till 8 098.

Antalet apotek ökade markant efter avregleringen och 2017 hade apotekstätheten ökat med 40 procent. Jämfört med länder som Frankrike, Italien och Tyskland har vi dock fortfarande hälften så många apotek per invånare.

Det kan ha flera förklaringar. En är sannolikt att apoteken – av historiska skäl – har delvis olika profil i olika länder. Det är rimligt att anta att den långa monopoltiden gjorde att det växte fram en annan marknadsstruktur för distributionen av produkter som i hög utsträckning säljs på apotek i andra länder, och att Sverige därmed också i dag har mer specialiserade och smalare apotek jämfört med andra länder där varuutbudet kan vara betydligt bredare.

Enligt en rapport från Konkurrensverket från 2022 har tillväxten av nya apotek varit snabbast i tätbefolkade områden, där de ökade med 50 procent mellan 2010 och 2018. Motsvarande tillväxt i glesbefolkade områden var dock 40 procent. Så den ökade apotekstätheten har slagit igenom i landet i stort.

Även öppettiderna – vilka tillsammans med täthet är de viktigaste tillgänglighetsmåtten – har ökat markant efter avregleringen.

Även öppettiderna – vilka tillsammans med täthet är de viktigaste tillgänglighetsmåtten – har ökat markant efter avregleringen. Eftersom det inte finns någon detaljerad statistik över öppettiderna under monopoltiden vet vi dock inte exakt hur mycket. Däremot vet vi att medelöppettiden mellan 2011 – det vill säga två år efter reformen hade genomförts – och 2017 ökade med 17 procent och medianöppettiden med 12 procent under samma period.

Därmed fångas inte den förändring som sker omedelbart efter att monopolet avskaffats. Statistiken gäller dessutom bara apoteken och inte den radikalt förbättrade tillgängligheten för receptfria läkemedel.

Under de senaste åren har e-handeln även inom apoteksbranschen ökat snabbt. Vi köper läkemedel – både receptbelagda och receptfria – på ett annat sätt än för tjugo år sedan.

Apoteksmonopolet började med e-handel under 00-talet, först med receptfria läkemedel. Kunderna kunde beställa varorna på nätet men hämta dem på apoteket.

I juli 2004 rapporterade TT att apoteksmonopolets e-handel hade 100 kunder i månaden. Den ansvarige för satsningen – som kostat ”mångmiljonbelopp” – erkände att: ”Det är otroligt lite och väldigt blygsamt i jämförelse med Apotekets försäljning i stort.” Tillväxten förblev måttlig och nådde 4 procent av den totala omsättningen 2010.

Trots detta – eller kanske just därför – ägnades distanshandeln stor uppmärksamhet i omregleringen. Utredningen från 2008 konstaterade att 20 procent av försäljningen av läkemedel i USA redan då skedde över postorder och man noterade att den utvecklingen började ta fart även i Europa. Att anpassa regleringen för den potentialen var viktigt.

Enligt branschföreningen bedriver alla de fyra rikstäckande apotekskedjorna e-handel och vi har dessutom tre större renodlade e-handelsapotek. I dag står internetförsäljningen för 16 procent av värdet på den receptbelagda läkemedelsförsäljningen i Sverige och 24 procent av värdet på receptfria läkemedel.

Man kan hävda att det hade inträffat ändå. Men den tekniska utvecklingen sker inte i ett vakuum, i synnerhet inte då handel med läkemedel av naturliga skäl är föremål för omfattande kontroll och reglering.

Prenumerera på Smedjan!

Varje lördag får du som prenumerant (gratis) ett nyhetsbrev med exklusiv text av Svend Dahl och lästips från veckan som gått. Dessutom unika erbjudanden på Timbro förlags utgivning.

Email

Tillgänglighetsfrågan kan därmed inte bara fångas av befintliga apoteks öppettider eller apotekstäthet. Vi köper våra läkemedel på helt andra sätt i dag jämfört med för femton år sedan. Den fysiska apotekstätheten har – som en konsekvens av e-handeln – sjunkit i hela Europa.

Sammantaget har vi i dag en marknadsstruktur för distribution av läkemedel som ökat tillgänglighet och service till medborgarna. Att återförstatliga och monopolisera apoteksmarknaden skulle vara utomordentligt kostsamt, ställa Sverige i konflikt med rådande europeiska regleringar och leda till betydande olägenheter för konsumenterna.

Texten är ett utdrag ur Fredrik Johanssons nya bok Mer ordning, mindre kontroll som är utgiven på Timbro förlag och finns att köpa här.

Omslagsfoto föreställande Apoteket Scheele som under monopoltiden var ett av få apotek med generösa öppettider: Ingvar Karmhed/SvD /TT