Världens mest avreglerade järnväg

2013 var det bara ett par år sedan den svenska marknaden för persontågstrafik hade liberaliserats. På papperet var det fritt fram för nya tågoperatörer att starta trafik i konkurrens med statliga SJ, som dominerat svensk järnväg sedan 1856. Den forna monopolisten hamnade i botten av förtroendemätningar, sämre än till och med Ryanair. På tv sände SJ reklamfilmer som gick ut på att dess anställda inte vågade berätta var de jobbade. Tidningsuppgifter vid den här tiden gjorde gällande att paradsträckan Stockholm-Göteborg stod för över hälften av SJ AB:s samlade vinst.

Nog fanns det en affärsmöjlighet här? Jag hade just börjat på det Hongkongbaserade järnvägsbolaget MTR med uppdraget att hitta tillväxtmöjligheter i Norden. Att börja konkurrera med en före detta monopolist med dåligt rykte, på en mycket lönsam sträcka, framstod som en unik möjlighet. Här fanns en unik chans att bygga något nytt och annorlunda mot de stora kostnadskostymer och trögrörliga företagskulturer som ofta präglar monopolister.

Det blev snabbt tydligt att det var lättare sagt än gjort att ta upp kampen med den forna monopolisten. Statliga Trafikverket, som ansvarar för spåren, fördelade avgångstider ett år i taget. Ingen tågoperatör kunde därför vara säker mer än ett år i taget på vilka linjer den kunde trafikera och med vilken tidtabell. Detta skapade stor osäkerhet för alla tågoperatörer – inte minst för oss som undersökte möjligheten att investera i nya tåg som skulle hålla i 30 år.

Dessutom befarade vi att SJ gynnades på bekostnad av nystartade aktörer, baserat på hur Trafikverket fördelade plats på spåren och det faktum att SJ och Trafikverket tidigare hade varit samma organisation. Detta visade sig vara bara en i raden av frågor som politikerna inte tänkt på i avregleringen av den svenska järnvägen. Men i mars 2015 började MTR Express röda tåg rulla mellan Sveriges två största städer. Tärningen var kastad.

Statens Järnvägar växer – och krymper

När järnvägen bredde ut sig över Sverige under den andra halvan av 1800-talet var det genom både statliga och privata initiativ. Den privatägda Bergslagsbanan mellan Falun och Göteborg som stod klar 1879 är Sveriges genom tiderna största privata järnvägsprojekt. Över tid förstatligades dock de flesta privata banor, eller lades ner. På 1950-talet ansvarade SJ – Statens Järnvägar – för i stort sett allt som hade med järnväg i Sverige att göra. Verksamheten hade 70 000 anställda.

Över tid blev SJ alltmer vildvuxet. Royal Viking-hotellet vid Centralstationen i Stockholm, godstågsoperatören Green Cargo och bussoperatören Swebus (numera Flixbus) med flera är verksamheter som tidigare tillhörde SJ.

Till följd av SJ:s dominans började politiska diskussioner föras om hur SJ kunde fås att bli mer effektivt. Att affärsverket SJ ansvarade för både spåren och tågtrafiken ansågs skapa otydlighet. Under 1980-talet konkretiserades dessa tankar och genom ett riksdagsbeslut 1988 delades SJ upp. Ansvaret för spåren lades i den nybildade myndigheten Banverket (sedermera Trafikverket).

Världens mest avreglerade järnväg

I flera steg därefter har Sverige gått mot att ha världens mest avreglerade järnväg, tillsammans med Storbritannien. Det senaste stora steget togs 2010, när SJ:s ensamrätt på tågtrafik avskaffades helt. SJ har på pappret inget försteg när Trafikverket bestämmer vem som får köra på spåren. I första hand förlitar sig Trafikverket på att tågoperatörerna själva kommer överens om hur vem som kör när och var. Om konflikter uppstår används en komplicerad modell där Trafikverket beräknar den ”samhällsekonomiska nyttan” av olika alternativ.

I uppstarten av MTR Express försökte vi förstå hur denna modell fungerade i detalj. Det visade sig finnas en enda person på Trafikverket som kunde modellen fullt ut. Han skulle snart gå i pension.

Trafikverket har inte heller någon differentiering av de banavgifter som tågoperatörerna betalar. Med undantag för ett mindre påslag under rusningstid är banavgifterna desamma, oavsett hur stor efterfrågan är. I den mer välutvecklade flygbranschen prissätts de mest attraktiva avgångstiderna på en marknad. De senaste åren har till exempel flygbolaget SAS inkasserat belopp i miljardklassen på att sälja av några av sina slottar på Londonflygplatsen Heathrow.

Det politiska syftet med avregleringen verkar ha varit att effektivisera SJ snarare än att skapa goda förutsättningar för konkurrensen att blomma ut. Gunnar Alexandersson, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm och en av Sveriges främsta experter på liberaliseringen av svensk järnväg, har träffande beskrivit det som ”den oavsiktliga avregleringen”.

Det politiska syftet med avregleringen verkar ha varit att effektivisera SJ snarare än att skapa goda förutsättningar för konkurrensen att blomma ut.

SJ AB är i dag ett kommersiellt företag med avkastningskrav. Bolaget har ingen skyldighet att trafikera olönsamma linjer utan drivs enligt samma principer som ett privat företag. Trots att det är mer än 30 år sedan som SJ lämnade ifrån sig ansvaret för spåren förekommer än i dag missförstånd där SJ lastas för kvaliteten på infrastrukturen. Den svenska järnvägsmarknaden är idag avreglerad, eller omreglerad, i tre områden:

Privatiserat utförande av spårunderhåll. Trafikverket äger spåren men utför inget underhåll. I stället upphandlas detta i ett stort antal kontrakt.

Upphandlad trafik (”konkurrens om spåren”). Tågtrafik som inte bär sig kommersiellt, oftast pendeltågstrafik, skattesubventioneras och upphandlas. Till aktörerna på denna marknad hör SJ, Arriva, MTR, Tågkompaniet och Transdev.

Kommersiell tågtrafik (”konkurrens på spåren”). Sedan det senaste steget i omregleringen 2010 kan ”vem som helst” starta tågtrafik på egen risk och räkning varsomhelst i Trafikverkets nationella järnvägsnät, oavsett var SJ kör. SJ har dock fortfarande cirka 95 procent av denna marknad. Övriga aktörer är bland annat Snälltåget (Stockholm-Malmö), MTR Express (Stockholm-Göteborg) och Blå tåget (Göteborg-Uppsala). Tågoperatörerna ansöker om spårkapacitet hos Trafikverket ett år i taget och SJ har – på papperet – inga försteg i den processen.

Resenärernas vinst

Generellt har konkurrensen medfört lägre biljettpriser och likvärdig, eller högre, kvalitet. Exempelvis visar forskning att privatiseringen av spårunderhållet har sänkt kostnaderna med 11–25 procent, beroende på vilken studie man tittar på, samtidigt som kvaliteten bibehållits. Forskaren Andreas Vigren har i en annan forskningsstudie studerat effekterna av MTR Express trafik på sträckan Stockholm-Göteborg och funnit att SJ som en konsekvens sänkt sina biljettpriser med 10–15 procent. Samtidigt har utbudet och kvaliteten ökat. MTR Express har högre punktlighet än SJ på samma sträcka.

Både Snälltåget och MTR Express hamnar högre än SJ i Svenskt Kvalitetsindex årliga undersökning av kundnöjdhet i transportbranschen. Fler valmöjligheter för resenärerna och lägre priser innebär också att tågtrafikens totala marknadsandel ökar på bekostnad av mindre hållbara transportmedel.

En mjukare effekt av liberaliseringen är den kulturförändring som sker i branschen när nya företag kommer in i marknaden. På MTR Express tänjde vi ofta på gummibandet smärtsamt långt för att stå för något annorlunda än hur det traditionellt varit att åka tåg i Sverige. Vi avskaffade dedikerade förstaklassvagnar, införde biljettlöst resande och prioriterade digital kundtjänst över kostsam telefonkundtjänst.

Ofta väckte vårt nya sätt att jobba reaktioner hos den traditionella delen av branschen, där andan ofta varit att ”vi järnvägare måste hålla samman”. När vi började jämföra och publicera SJ:s och MTR Express punktlighet på sträckan Stockholm-Göteborg väckte det kraftiga reaktioner. På ett branschmöte tog en SJ-chef en kollega till mig åt sidan och förklarade att SJ tyckte att det var problematiskt att vi publicerade statistik där vi jämförde vårt företag med SJ.

SJ:s vinst

En av invändningarna mot konkurrens brukar vara att nya aktörer ”plockar russinen ur kakan” och bara bedriver tågtrafik på de mest lönsamma linjerna. Men inte heller SJ har något ansvar att bedriva olönsam trafik. I stället upphandlas och skattesubventioneras alltså tågtrafik på sträckor där det bedöms finnas ett samhällsbehov men trafiken är olönsam.

En annan invändning är att privatiseringen av järnvägssystemet skapar otydlighet i ansvarsfördelningen. Schweiz nämns ofta som ett föredöme, där man på ett mer genomtänkt sätt samordnar hela järnvägssystemet. Det finns lärdomar att dra från den schweiziska modellen – men inte heller Schweiz har ett sammanhållet monopol inom järnvägen, utan ett stort antal aktörer som ansvarar för trafik och infrastruktur (om än organiserade på ett annat sätt än i Sverige).

Avregleringen har också av fackliga företrädare och politiker på vänsterkanten förts fram som en orsak till den varierande kvaliteten på svensk järnväg i dag. Grundorsaken till dagens förseningar står dock snarare att finna i att det under flera decennier lades för lite pengar på underhåll av spåren. Konsultfirman Boston Consulting Group (BCG) har i en studie funnit ett tydligt samband mellan hur stora offentliga medel som läggs på järnvägssystemet och dess kvalitet. Punktligheten för persontåg i Sverige i dag är ungefär 90 procent. Motsvarande siffra i Schweiz är cirka 97 procent. Men Schweiz lägger betydligt mer pengar på sitt järnvägssystem. Samma BCG-studie fann inget samband mellan graden av liberalisering och kvalitet. Liberaliserade marknader kan ha hög kvalitet på sin järnvägstrafik, och marknader med hög grad av monopol kan ha låg kvalitet, och vice versa.

SJ:s avkastning har legat på uppemot 15–20 procent. Motsvarande avkastningsnivåer i välfärdssektorer hade klassats som ”övervinster”.

En intressant effekt av avregleringen är att SJ AB presterar uppseendeväckande bra ekonomiskt sett. Företaget har utvecklats de senaste åren och dess avkastning har legat på uppemot 15–20 procent. Motsvarande avkastningsnivåer i välfärdssektorer hade klassats som ”övervinster”.

Samtidigt kämpar de nya tågbolagen ekonomiskt. Ingen av de nystartade aktörerna har någon lönsamhet att tala om. Det är svårt att ta sig in på marknaden, vilket bekräftas av att SJ har en marknadsandel på hela 95 procent trots att nio år förflutit sedan marknaden öppnades upp. Siffran kan jämföras med avregleringen av det svenska inrikesflyget på 1990-talet, där den forna monopolisten SAS marknadsandel sjönk till 70 procent tre år efter avregleringen.

Konkurrens på olika villkor

SJ:s fortsatt höga marknadsandel och svårigheterna för nya aktörer att uppnå lönsamhet visar hur ogenomtänkt avregleringen har varit. Det framgår tydligt att syftet inte har varit att stimulera till konkurrens och skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor för gamla och nya aktörer. Att Trafikverket fördelar plats på spåren enbart ett år i taget är ett exempel på detta. Myndigheterna Transportstyrelsen och Trafikanalys har i flera rapporter kritiserat Trafikverket för hur det hanterat situationen med flera aktörer på spåren och för dess oförmåga att leva upp till Järnvägslagens krav på konkurrens på lika villkor.

Tågoperatörerna Saga Rail och MTR Express har anmält SJ till Konkurrensverket, efter att de nekats att sälja sina biljetter genom domänen sj.se, som på grund av SJ:s tidigare monopol är den dominerande säljkanalen. Inträdeshindren förstärks av bristen på officiell marknadsdata. I exempelvis Finland och Storbritannien finns föredömlig officiell statistik på antalet passagerare per sträcka. I Sverige är det däremot SJ som sitter på den mest samlade statistiken, återigen på grund av dess tidigare monopol. Bristen på tillgänglig statistik försvårar för nya företag att ta sig in på marknaden.

Avregleringen har gynnat SJ:s aktieägare (staten) och resenärerna. Förlorarna är aktieägarna till de nystartade aktörerna. En sådan obalans i marknaden är inte hållbar på sikt och det sänker intresset för nya företag att erbjuda resenärerna nya alternativ. För att avregleringens positiva effekter, inte minst lägre priser, ska kunna komma fler till del på fler sträckor krävs förmodligen aktiva åtgärder från politiskt håll liksom från myndigheter. På så sätt förutsätter en framgångsrik liberaliserad marknad mer reglering.

En intressant jämförelse kan göras med liberaliseringen av apoteksmarknaden, som framstår som en mer genomtänkt avreglering. Där vidtogs ett antal åtgärder för att minska statliga Apoteket AB:s kvarhängande dominans.

Vägen framåt

Vad behöver göras för att förbättra svensk järnväg och fånga konkurrensens alla fördelar? Ett naturligt steg är att införa en mer marknadsekonomisk modell för att fördela spårkapacitet över längre tid, exempelvis genom auktioner av de mest attraktiva avgångstiderna. Därtill behöver flera åtgärder vidtas för att skapa bättre förutsättningar för nya aktörer att ta sig in på marknaden. En myndighet, exempelvis Trafikanalys, bör få ansvar för att publicera marknadsdata. Den dominerande försäljningskanalen sj.se behöver öppnas för alla tågoperatörer. Regeringen borde också ställa högre krav på Trafikverkets förmåga att hantera alla tågoperatörer på ett konkurrensneutralt sätt.

Inspiration kan hämtas från hur man i andra transportbranscher har strävat efter att skapa ökad konkurrens inte bara vad gäller själva trafiken. De två storflygplatserna i London, Heathrow och Gatwick, har numera olika ägare. På så sätt kan flygbolag jämföra effektivitet och kvalitet mellan flygplatserna. En motsvarande åtgärd i den svenska järnvägsbranschen vore att det statliga Jernhusens ägande av de stora järnvägsstationerna i Stockholm, Göteborg och Malmö bryts upp.

Det framgår tydligt att syftet inte har varit att stimulera till konkurrens och skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor för gamla och nya aktörer.

Den politiska debatten om järnvägen framstår som förvirrad. I en undersökning jag gjorde bland riksdagspartierna våren 2018 gavs det få tydliga svar på vad respektive parti vill med svensk järnväg. Kampanjer snarare än välgrundade förslag har präglat debatten. Centerpartiet lanserade 2017 kampanjen ”Tågupproret” med devisen att ”tågen ska gå i tid!”. Regeringspartierna Socialdemokraterna och Miljöpartiet har börjat utreda frågan om att återförstatliga en del av spårunderhållet, trots att forskning alltså pekar på att privatiseringen gett positiva effekter och att kvalitetsproblemen på svensk järnväg snarare bottnar i för låga anslag under flera decennier.

Under Alliansregeringen tillsattes tidigare nämnda Gunnar Alexandersson att leda en stor utredning av svensk järnväg. Utredningen slutfördes under en socialdemokratisk infrastrukturminister 2015. Hela utredningsunderlaget omfattar 1 745 sidor. Det är en imponerande genomgång av svensk järnvägs utveckling och förbättringsområden. Många av de frågor som lämnats därhän under de senaste decenniernas reformer har utretts, i flera fall med konkreta förslag på förbättringar. Ändå har utredningen inte ens skickats på remiss.

Själv lämnade jag järnvägen 2017 för att gå vidare till en ny bransch. På avstånd fortsätter jag att följa debatten om svensk järnväg. I fokus står mest signalfel, inställda tåg och huruvida höghastighetsspår ska byggas eller inte. För politikerna återstår att hantera vilka som ska köra på dessa spår.