Skolutredningen försöker lösa fel problem

Utredningen om en mer likvärdig skola (SOU 2020:28) presenterades på måndagen och innehåller ett stort antal förslag. Innehållet är med tanke på direktiven, och deltagarna i utredningen, knappast oväntat. Det är framförallt två av utredningens förslag som uppmärksammats: Dels en förändring av grunden för beräkningen av skolpeng, dels en förändring av reglerna för allokering av elever till friskolor där det finns fler sökande än platser – där lottning eller kvoter förordas framför kö.

Utredningens 786 sidor rymmer förutom de två nämnda förslagen en rad andra. Flera av dessa – exempelvis krav på att skolor ska verka för en viss elevsammansättning är mycket kontroversiella och kommer säkert att debatteras utförligt – de kan också stå i konflikt med sådant som regler om icke-diskriminering. Utredningen behandlar även frågan om ett eventuellt statligt huvudmannaskap – en fråga jag tidigare skrivit om i Smedjan. Det bör också påpekas att likvärdighet, med vilket kan avses både utfall och resurstillgång, inte är skolans enda mål och att likvärdighet kan stå i motsatsställning till kvalitet. Detta är dock en diskussion för ett annat tillfälle.

Jag kommer här att koncentrera mig på vad som kan sägas vara utredningens huvudnummer: fördelning av platser och utformningen av skolpengen. Båda är frågor som främst skulle beröra friskolor.

En friskola behöver ett nytt tillstånd för att kunna expandera på en annan plats än där den existerande verksamheten bedrivs

I utredningen föreslås att skolor inte ska få använda kötid som kriterium vid antagning av nya elever. Istället föreslås närhetsprincip, kvoter, lottning (och syskonförtur, men det gäller endast barn med äldre syskon), eller skolspår (med detta förstås att elever som går vid en viss skolenhet ges en garanterad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser).

Frågan om köer berör endast friskolor och då en mindre del av dem. Kö uppstår när det finns större efterfrågan än utbud. Det förutsätter att det är en skola som många vill gå i och att detta inte går att möta genom att erbjuda fler platser. En kommunal skola kan om det finns fler sökande än platser alltid expandera, även genom att öppna en filial till den populära skolan på en annan plats. En friskola i samma situation behöver dock ett nytt tillstånd för att kunna expandera på en annan plats än där den existerande verksamheten bedrivs. Eftersom en kommunal skola inte kan gå i konkurs kan de också ta risker och expandera även vid kortsiktiga eller osäkra förändringar i elevunderlaget. En fristående skola kan sällan ta sådana risker, de kan därmed väntas expandera först när det finns tydliga indikationer på en varaktigt större efterfrågan. I kombination med att flera av de mest populära skolorna är friskolor innebär det att det främst är där det finns ett överskott av sökande.

Kötid är inte en optimal allokeringsmekanism men det innebär inte att den med nödvändighet är sämre än alternativen. Har man, som för friskolorna, på politisk väg bestämt att ökad efterfrågan inte utan vidare får mötas med ökat utbud kan också kö vara att föredra framför andra allokeringsmekanismer.

De kriterier man kan använda för att utvärdera allokeringsmekanismer är transparens, effektivitet, möjlighet för alla att utnyttja skolvalet, legitimitet och förutsägbarhet (de påverkar också varandra, en mekanism uppfattas exempelvis som mer legitim om den är förutsägbar). Utöver de mekanismer som nämns i utredningen kan man även lägga betalningsvilja och betygsintagning. De är dock av olika skäl inte aktuella för fördelning av platser på översökta grundskolor.

Närhetsprincip skulle göra att eventuell boendesegregation fick fullt genomslag på skolsegregationen

Med effektivitet avses här att den som sätter störst värde på att gå på en viss skola får platsen. Om familj A (oavsett skäl) värderar en plats på skola X till 100, en på Y till 30 och Z till 20 medan familj B är indifferent mellan de tre skolorna (de värderar platserna till 50, 50 och 50), bör en effektiv mekanism ge platsen till A.

Skulle man enbart gå på effektivitet skulle man sannolikt välja att fördela platserna efter betalningsvilja (genom budgivning, som när vi köper lägenheter). Detta är dock en lösning som i praktiken är avförd från diskussionen i Sverige. Det anses över hela det politiska spektrat viktigt att det inte är föräldrarnas inkomster som styr vilken skola barnen går på. Detta är också grunden till friskole- och skolpengssystemet. Dock kan konstateras att närhetsprincip delvis har samma effekter, eftersom det är de med goda inkomster som i ett system med strikt sådan kan välja skola genom att flytta till de område där de bra skolorna finns. Forskning från Korea, som gick tillbaka från skolval till närhetsprincip, visar att fastighetspriser signifikant påverkas av skolkvalitet (Byun, Kim, & Park, 2012).

Närhetsprincip skulle också göra att eventuell boendesegregation fick fullt genomslag på skolsegregationen och även att ambitiösa elever som bodde i problemområden inte utan vidare skulle kunna ta sig ur den miljön genom att byta till en skola i ett annat område. Det kan konstateras att om det överordnade målet var att förhindra segregation borde inte närhetsprincip eller syskonförtur (alls) få användas.

Betygsintagning används idag vid antagning till högskola och gymnasieskola och skulle, även om det inte torde vara aktuellt i Sverige, teoretiskt kunna användas även i lägre åldrar – så sker i många andra länder – men det förutsätter att betyg ges i föregående årskurser. Det innebär också att det inte kan användas för att anta elever till förskoleklass eller lågstadium. Där det används idag uppfattas det dock som legitimt, det är också en effektiv, transparent och förutsägbar metod.

Förutsägbarheten är en av de relativa fördelarna med kö

Kritiken mot lottning har främst varit att det inte skulle uppfattas som legitimt. Att låta något så avgörande som vilken skola barnet går på avgöras av något som inte kan påverkas skulle sannolikt många finna oacceptabelt. Detsamma gäller fördelning via kvoter (som teoretiskt kan baseras på olika faktorer – dock avses sällan sådana som de sökande kan påverka själva). Det kan bli svårt att försvara och förklara för ett barn eller dennes föräldrar att barnet inte fick gå på den skola som familjen önskade för att de kom från ”fel” land eller föräldrarna hade ”fel” utbildningsbakgrund.

Lottning, som förvisso är en transparent metod och ger bättre möjligheter än exempelvis närhetsprincip till social rörlighet, kommer långt ner när det gäller förutsägbarhet (lottningen kan ju rimligen inte göras förrän antagningen skett och man vet om det finns ett överskott på sökande, och kommer därför att äga rum strax före skolstart).

Förutsägbarheten är en av de relativa fördelarna med kö. Om en förälder vet fyra år i förväg att barnet med stor sannolikhet har en plats på en viss skola (men inte på en annan) gör det att familjerna kan agera därefter. Detta behov för familjer att kunna planera ska inte avfärdas.

En invändning som anförts är att köer missgynnar personer som flyttar. Det är korrekt – i alla fall om det handlar om personer som flyttar till Sverige eller till en ny kommun. Men allokering via kö kan även gynna personer som är villiga att flytta. Om man tänker sig en familj som bor i Järfälla och som är oerhört angelägen om att barnet ska gå på en välrenommerad och populär skola (låt säga IES). De vet att de med sin kötid i inte har någon reell chans att få en plats på IES i Järfälla på grund av det stora antalet sökande, men att de kan få en plats i Vårby (en timmes resa med pendeltåg och tunnelbana bort). Att resa med barnen till Vårby knappast är aktuellt.

Men den familj som värderar barnens skola högt kan om de vet att de om fyra år kan räkna med en plats på en viss skola flytta till en bostad närmare denna så att restiden blir acceptabel. Detta gäller även om det handlar om en familj vars inkomster inte hör till de högsta. Skulle platserna i detta exempel istället fördelas genom lottning skulle det förvisso öppna för en möjlighet att få en plats på båda dessa skolor men om lotten utföll så att det blev en plats på skolan i Vårby skulle familjen troligen få tacka nej till den. Att flytta strax innan skolstart för att kunna utnyttja den skulle sannolikt inte vara möjligt.

Det kanske viktigaste i denna diskussion är dock att det problem man försöker lösa åtminstone till del är ett politiskt skapat sådant. Sannolikt skulle en stor del av de problem som diskuteras kunna undvikas om också fristående skolor tilläts möta ökad efterfrågan genom att expandera, genom att etablera filialer. Det är idag ett litet fåtal skolor som har kö, och antalet skulle vara ännu lägre om ökad efterfrågan kunde mötas med ökat utbud.

Även när det gäller utredningens andra huvudnummer, ändringen av grunden för att beräkna skolpengen, kan man diskutera om det problem man försöker lösa verkligen existerar och, om det i så fall inte går att lösa på enklare sätt.

Det är korrekt att kommunerna har ett ansvar att säkerställa att det finns platser för de barn i skolåldern som bor i kommunen – inklusive att ta hand om de elever som skulle bli utan platser om en friskola gick i konkurs eller lades ner (vilket inte i sig ska betraktas som något dåligt, att skolor som inte fungerar läggs ner är ju, även om det på kort sikt kan få negativa konsekvenser, önskvärt).

En enklare lösning vore att reservera pengar för skolpliktsansvaret på nämndnivå

Det innebär dock inte med automatik att de kommunala skolorna behöver kompenseras för detta via skolpengen, vilket utredningen föreslår. När det gäller denna fråga är utredningen sannolikt fel ute. Det saknas dessutom empiri för hur mycket kommuner de facto betalat för att hålla platser. Att det finns lediga platser på en skola behöver ju inte vara ett resultat av att kommunen hållit dessa i beredskap, det kan ju också handla om att de skolorna inte är attraktiva nog för att locka elever – men att kommunen inte anpassat sig till efterfrågebortfallet. De (högst osäkra) skattningar som återfinns i utredningen indikerar – om något – att kommunerna idag kompenseras mycket rundnätt för sitt åtagande.

En enklare lösning, som också innebär att man får jämn spelplan mellan de kommunala och fristående huvudmännen, vore att reservera pengar för skolpliktsansvaret på nämndnivå – före att skolpengen bestämdes. I det fall en skola skulle läggas ner kan kommunen använda dessa pengar för att köpa platser från en annan skola (i den egna eller en angränsande kommun), eller för att ta över den verksamhet som lades ner. Att skolpliktskostnader inte skulle påverka skolpengen var också vad som avsågs när man 2010 ändrade reglerna för denna. Regeringen fann då att kostnader av detta slag skulle ses som tillhöriga kommunens myndighetsansvar (prop 2008/2009:171 s 53).

De problem som diskuterats här har det gemensamt att det inte är säkert att de är problem som inte kan lösas med enklare medel. Dels kan förekomsten av köer minskas genom att man tillåter friskolor med tillstånd att expandera genom att öppna filialer – precis som kommunala skolor kan. Frågan om kommuners kompensation för (eventuella) skolpliktskostnader kan också hanteras på kommunnivå istället för på skolnivå. Det gör också att man kan säkerställa en jämn spelplan mellan olika skolhuvudmän och främja konkurrensen dem emellan.