Den stora staten kan inte lösa klimatfrågan

Coronakrisen visar att S haft rätt hela tiden, löd rubriken i våras (Expressen 23/3). Den gången var det Magnus Manhammar, riksdagsledamot för Socialdemokraterna, som fått rätt i att staten behöver vara stark både i kristider och annars. Coronapandemin har bland annat också bekräftat Vänsterpartiets uppfattning om arbetsrätten, Liberala ungdomsförbundets syn på invandring och Daniel Suhonens tankar om nyliberalismen.

Det hade varit mycket bättre ur klimatsynpunkt om Europeiska unionen inte ansett sig ha råd att subventionera fossila bränslen.

Lösningarna på krisen är ofta misstänkt lika de förslag som samma personer förde fram innan krisen. Denna logik gäller även i det som kallas klimatkrisen. Det är således ingen slump att den starka staten av socialister och delar av klimatrörelsen förs fram också som en central del av lösningen på klimathotet. (Troligen har de stöd av Magnus Manhammar.)

Den falska dikotomin som omger tanken om den starka staten är inte så svår att avslöja. Det hade exempelvis varit mycket bättre ur klimatsynpunkt om Europeiska unionen inte ansett sig ha råd att subventionera fossila bränslen med någonstans mellan 39 och 200 miljarder euro varje år. Eller om den kinesiska staten varit svagare och mer valhänt i fråga om utbyggnaden av landets kolkraft. Om staten ska vara stark måste den också vara snäll, kanske Bamse hade sagt.

Den stora statens lockelse är inte bara rödfärgad.

Den stora statens lockelse är dock inte bara rödfärgad. Den amerikanske ekonomen och libertarianen Tyler Cowen förespråkar statssubventionerad kärnkraft som en viktig dellösning på klimatfrågan. På samma sätt skulle nog många svenska moderater och liberaler ha svårt att säga nej om statliga Vattenfall föreslog ett nytt svenskt kärnkraftsprogram i stil med utbyggnaden på 1970- och 80-talen.

Vad klimateffekten skulle bli av sådana åtgärder kan man förstås diskutera – jag ska snart återkomma till energifrågan – men det förändrar inte att liknelsen om en stark respektive svag stat är en dålig tankefigur. En bättre frågeställning är i vilken utsträckning staten kan forma och förstärka de förutsättningar som utgör grunden för en samhällelig klimatomställning, eller som allra minst inte stå i vägen för en sådan förändring.

Tragedy of the commons

Ett sätt att betrakta klimatfrågan i det ljuset är att se det som en variant på det som brukar kallas tragedy of the commons eller allmänningens dilemma. Det är ett klassiskt statsvetenskapligt problem, först formulerat 1833 av den brittiske ekonomen William Foster Lloyd, som illustrerar hur fri tillgång till gemensamma resurser som grundvattentäkter eller betesängar ofta leder till ohållbart utnyttjande.

Detta kan ske även om aktörerna i fråga är medvetna om de långsiktiga effekterna. Exempelvis är det inte säkert att en enskild bondes beslut att inte låta sina djur beta på den gemensamma allmänningen leder till att betesängen klarar sig, om alla andra bönder i området fortsätter som vanligt. Den bonden har istället skapat en konkurrensnackdel åt sig själv genom att ge sina djur mindre mat från en ”gratis” tillgång.

Den gemensamma resursen håller helt enkelt på att ta slut.

När man applicerar teorin på klimatfrågan är det atmosfären som är den gemensamma resursen, eller mer specifikt mängden koldioxidekvivalenta partiklar som ryms i atmosfären utan att de orsakar en oacceptabel nivå av global uppvärmning. Bieffekterna av viss ekonomisk aktivitet – från att bruka jorden till att tillverka stål – har lett till utsläpp som ackumulerats under decennierna och nu hotar liv, hälsa, miljö och ekonomi i stor utsträckning och på många håll runt om i världen.

Den gemensamma resursen håller helt enkelt på att ta slut, och på samma sätt som i fallen med bönder som överutnyttjar vattenflödet från en närliggande flod är det inte säkert att vi som globalt samhälle förmår att lösa problemet trots att vi (de flesta av oss) förstår allvaret i att vattnet sinar.

De traditionella lösningarna på allmänningens dilemma – privat ägande, statlig reglering och beskattning – är inte direkt applicerbara på global nivå. (Det är möjligen också svårt att få till stånd folkrörelsen Privatisera atmosfären.) I teorin skulle koldioxidskatter och korrekt utformad utsläppshandel räcka för att lösa klimatfrågan eftersom en korrekt prissättning på gemensamma resurser leder till ett hållbart utnyttjande.

Men intresset för enskilda nationer att fortsätta nyttja de extremt energieffektiva fossila bränslena är en snålskjutsproblematik som är stor till att börja med, och som dessutom riskerar att bli allt större om andra länder skär ned på sin användning och därmed gör tillgången större och priset lägre. Som tankesmedjan SNS konjunkturrådsrapport “Svensk politik för ett globalt klimat” konstaterar är konventionell olja förhållandevis billig att ta upp och transportera i relation till priset, vilket innebär att minskad efterfrågan på ett ställe bara tenderar att flytta vidare konsumtionen.

Det finns risk för att länder skriver under ett klimatavtal bara för att ändå låta kolkraftverken vara i gång.

Samma logik gäller tack och lov inte kol som råvara. Däremot finns risk för att länder skriver under ett klimatavtal bara för att ändå låta kolkraftverken vara i gång. Klimatekonomen Jonas Grafström har skrivit om hur Kina fått fin publicitet för sin snabba utbyggnad av förnybar energi, samtidigt som vindkraftverken var så dåligt byggda att 15 procent av den installerade kapaciteten stod helt stilla. Vissa år stod nästan en tredjedel av vindkraftverken stilla i väntan på nätanslutning. Om man kan framstå som ett föredöme utan att betala priset för omställningen bådar det inte gott för klimatet.

Åtta designprinciper

Som statsvetaren och nationalekonomen Elinor Ostrom visar i sin bok ”Allmänningen som samhällsinstitution” finns dock gott om sammanhang där samhällen eller grupper hittat balans och långsiktighet i användningen av gemensamma tillgångar. Såväl de allmänna betesängarna i schweiziska Törbel som bevattningssystemen i spanska Valencia har fungerat som ”common pool resources” (CPR) i femhundra år utan att överutnyttjas eller förstöras.

I de japanska byarna finns stora mängder samfälld skog som under hundratals år varit allmänningar och ändå är välmående.

I de japanska byarna Hirano, Nagaike och Yamanaka finns stora mängder samfälld skog som under hundratals år – åtminstone – varit allmänningar och ändå är välmående. I hennes fallbeskrivningar finns typexempel på situationer som normalt leder till problem, men där aktörerna helt utan statlig inblandning lyckats skapa institutioner som är brett accepterade, föränderliga i takt med de yttre förutsättningarna och mycket framgångsrika i att hushålla med och fördela de resurser som finns eller produceras. Ibland behöver staten tydligen varken vara stor eller stark.

Ostrom tecknar åtta designprinciper som hon menar är avgörande för varaktigheten och stabiliteten i CPR-institutioner. Alla är inte relevanta för klimatjämförelsen – Ostrom intresserar sig främst för den mindre skalan – men lärdomar finns att dra om man hoppas att klimatfrågan ska lösa sig utan att en världsomspännande överstat magiskt ska uppstå och införa globala koldioxid- och plastpåseskatter.

Exempelvis menar Ostrom att det måste finnas ”kongruens mellan reglerna för appropriering och tillhandahållande och de lokala förhållandena”, det vill säga att det finns någon slags rättvisa i hur man utnyttjar en resurs över tid och beroende på förutsättningarna, samt delar på kostnaderna för upprätthållandet. I Valencias bevattningssystem får bönderna ta så mycket vatten de kan använda, medan deras kollegor i Murcia lyder under strikta regler om hur länge portarna kan vara öppna för att vattnet ska räcka till alla. I klimatsammanhang kan det i en parallell vara värt att ställa frågan om det är rättvist att västvärlden eldat kol i 150 år och nu bestämt sig för att utvecklingsländer absolut inte får bygga ett nytt kraftverk för att få elektricitet och en varm dusch för första gången.

Ett sådant system finns åtminstone delvis i form av de globala klimatförhandlingar som bedrivs i FN:s regi.

Ostrom pekar också på att det måste finnas ett system för kollektiva val och beslut, där de flesta av de som påverkas av reglerna också har en chans att påverka dem. Ett sådant system finns åtminstone delvis i form av de globala klimatförhandlingar som bedrivs i FN:s regi.

Problemet är förstås att samma organisation saknar andra delar av det som Ostrom pekar på som centrala delar av framgångsrika CPR-system: Möjlighet att kontrollera utsläppen i atmosfären som helhet finns visserligen, men världssamfundet kommer knappast att kunna övervaka all ekonomisk aktivitet världen över, om en enskild stat i exempelvis östra Asien bestämt sig för att fuska med klimatbokföringen. Mekanismer för konfliktlösning och graderade sanktioner – två andra exempel på Ostroms designprinciper – finns knappast heller.

Å andra sidan är de inte omöjliga att skapa. Det finns kanske ingen överstat som kan utdela böter om inte Kina sköter sig, men om en tillräckligt stor del av världen meddelade att de inte längre tänker köpa varor som producerats med kolkraft skulle omställningen nog gå snabbare. Vilket också tycks vara på väg att hända. I december lämnade EU-kommissionen sitt förslag på ”Green Deal”, där klimattullar pekas ut som ett av verktygen.

Det svider nog i hjärtat på frihandelsvänliga liberaler att införa handelsbegränsningar, men i kärlek och klimatkris är allt tillåtet. Som Martin Liby Troein, ledarskribent på Dagens Nyheter, påpekade i sitt bifall till kommissionen (12/12 2019) finns annars risken att minskande utsläpp i EU bara flyttar vidare till länder utan koldioxidbeskattning eller utsläppshandel.

Klimatklubbar är ett sätt att skapa gemensamma ekonomiska incitament för en global klimatomställning

En variant eller förlängning är förslaget om klimatklubbar, som bland annat framförts av klimatekonomen William Nordhaus. Det är en tanke som bygger på Ostroms designprinciper för allmänningar, och som innebär att så många länder som möjligt går ihop i en klubb med ett minimipris på koldioxid. Import från länder utanför klubben beläggs med tullar motsvarande utsläppspriset. Länder som presterar bättre kan belönas med intäkter från tullarna eller genom andra mekanismer. EU skulle delvis kunna betraktas som en sådan klubb om man inför klimattullar, men bara delvis eftersom det faktiskt inte finns ett minimipris på koldioxidutsläpp inom unionen. Den gemensamma utsläppshandeln omfattar bara vissa sektorer. Det som ligger utanför är medlemsländernas egna ansvarsområden, och inte alla har en nationell koldioxidskatt som komplement.

Klimatklubbar är ett sätt att skapa gemensamma ekonomiska incitament för en global klimatomställning, men det är inte det enda. Tänk exempelvis tanken att koldioxid som fångas upp från industriella anläggningar eller direkt från luften och lagras i fast form – så kallad Carbon Capture and Storage respektive Direct Air Capture – skulle förvandlas till en efterfrågad resurs. Om koldioxiden kunde omvandlas till ett eftertraktat bränsle för bilar, bussar, båtar eller till och med flygplan skulle företag världen över tävla om att ta vara på ”råvaran” och förädla den. Koldioxiden skulle få ett globalt pris, fast inte av stater i form av en skatt utan av marknaden i form av en produkt.

I teorin är det möjligt, men osäkerheterna är stora. Hur effektivt skulle bränslet vara i jämförelse med exempelvis eldrift? Skulle statliga satsningar och subventioner hjälpa tekniken att ta sig över lönsamhetströskeln, eller skulle de tvärtom bara leda till undanträngningseffekter för ännu bättre och mer klimatvänlig teknik? Vilken infrastruktur krävs för att bränslet skulle få tillräckligt brett genomslag, och är det värt att bygga ut sådan istället för att göra andra klimatsatsningar?

När stora, starka staten ska ge en björnkram till sina favorittekniker är risken stor att det i stället blir en björntjänst.

Energikrisen och dess lösningar

När stora, starka staten ska ge en björnkram till sina favorittekniker är risken stor att det i stället blir en björntjänst. Ett konkret exempel finns på energiområdet. Ett fåtal länders statliga satsningar på förnybar energi – främst Kina vad gäller solenergi och Tyskland vad gäller vindkraft – har under det senaste decenniet bidragit till den kraftiga prisnedgång som skett för kraftslagen. Det har bland annat lett till att en stor mängd kolkraftverk världen över blivit olönsamma, även i exempelvis USA som saknar koldioxidskatt.

Billig och fossilfri elproduktion som går att bygga ut snabbt är en omistlig tillgång i klimatomställningen, men den kan också användas på fel sätt. I Tyskland, det förnybara energisystemets skyltfönster, har sol- och vindkraftsutbyggnaden hittills mest använts för att fasa ut annan fossilfri energi i form av kärnkraft. Det har inte bara lett till stagnerande utsläppsminskningar utan även till en rad följdproblem på elmarknaden. Vid stark vind och låg efterfrågan dyker elpriset, och med jämna mellanrum blir det negativt. Det närmast osmakliga slöseriet i att järnvägsföretag får betalt för att ta emot överskottsel och bränna bort det i järnvägsväxlarna är möjligen ett mindre problem än att de negativa priserna leder till olönsamhet och undergrävd investeringsvilja för alla kraftslag.

När efterfrågan i stället är hög och vinden stilla är delar av Tyskland likt förbannat beroende av fossil el, antingen genom egna kolkraftverk eller genom polska. Fram till nu har man spenderat uppskattningsvis 500 miljarder euro på en energiomställning som går alldeles för långsamt för att klimatmålen ska nås. Om man i stället byggt kärnkraft för pengarna och misslyckats lika spektakulärt som i exemplet med det finska reaktorbygget Olkiluoto 3 hade man ändå fått nästan 50 reaktorer för pengarna.

Antar man dessutom att priset hade minskat av att man byggt många reaktorer i ett svep, precis som vindkraftskostnaderna minskat av den tyska utbyggnaden och kärnkraftskostnaderna i det svenska exemplet, kan man gissa att Tyskland i princip hade kunnat vara klara med sin energiomställning till en betydligt lägre kostnad. Det gäller i än högre grad om man hade kombinerat en utbyggnad av kärnkraft med ny sol- och vindkraft och livstidsförlängningar av befintliga reaktorer.

Klimatkrisen är en energikris.

Nu fortsätter i stället Energiewende. Planen är att alla kolkraftverk ska vara stängda till 2038, men två decennier till av koleldning är inte precis vad atmosfären behöver. Och eftersom folk lär fortsätta vara så besvärliga att de efterfrågar elektricitet även när det inte blåser finns behovet av baskraft i energisystemet kvar. Landets kärnkraft är snart helt stängd, vilket betyder att Tyskland med stor sannolikhet kommer att förlita sig på kraftverk som förbränner naturgas.

Det är på pappret bättre än kolkraft rent utsläppsmässigt, men flera studier tyder på att det metanläckage som sker i hanteringsprocessen negerar de fördelar som finns i jämförelse med kol. Samma övergång till naturgas sker för övrigt i Belgien, där bland annat det gröna partiet häromåret ställde sig bakom en plan som innebar 3 600 MW – motsvarande drygt tre kärnkraftsreaktorer – ny naturgas i utbyte mot stängd kärnkraft. Per kilowattimme är naturgasens utsläpp cirka 50 gånger högre än kärnkraftens.

Exemplet Tyskland är värt att stanna vid inte bara för att det visar på hur de storstatliga ambitionerna kan komma på skam, utan också för att det egentligen är dessa frågor som allt handlar om: Klimatkrisen är en energikris. Det är eller borde i alla fall vara ett banalt konstaterande eftersom den absoluta merparten av klimatpåverkande utsläpp kommer från förbränningen av fossila bränslen, som på olika sätt syftar till energiutvinning.

Men eftersom debatten och nyhetsrapporteringen hela tiden pratar om klimatfrågan som en samhällsfråga, som något alla sektorer och branscher i samhället måste förhålla sig till, är det faktiskt lätt att glömma att det i grund och botten handlar om med vilka medel vi genererar elektricitet och värme, med vilken typ av motorer vi driver fram fordon och vilka industriella processer vi använder för att förädla råvaror.

Det behövs inga statliga satsningar på batteridrivna Trabanter.

Den stora staten och miljön

När klimatfrågan stipuleras på det viset blir det kanske lättare att se vad staten borde ägna sig åt och inte. Det behövs exempelvis inga statliga satsningar på batteridrivna Trabanter för att bilbranschen ska sätta i gång att bygga eldrivna bilar. Det är faktiskt möjligt att åtminstone elektrifieringen av personbilsflottorna världen över kommer att ske alldeles oavsett om det finns ekonomiska styrmedel för det eller inte. Utvecklingen av elfordon går snabbt, det finns knappt en biltillverkare som inte satsar på tekniken, och mycket tyder på att de helt enkelt kommer att vara överlägsna produkter i jämförelse med de fossildrivna bilarna om bara några år.

Det är i sig en viktig lärdom som Elinor Ostrom inte tog upp i sin bok: Allmänningens dilemma har sin grund i att en knapp resurs vill utnyttjas av många. Men om teknikutveckling gör resursen ointressant sker varken kapital- eller miljöförstöring.

Det för oss tillbaka till frågeställningen: Vilken roll spelar egentligen den enskilda staten och det globala samfundet av stater i klimatomställningen? Att uppnå någon form av gemensamt regelverk – Parisavtalet – som faktiskt efterlevs, kontrolleras och sanktioneras framstår i enlighet med Ostroms principer som en nödvändighet. Om det ska bli verklighet kanske handelsvänliga liberaler helt enkelt måste lära sig att leva med tanken på klimattullar.

Men hur många klimataktivister och -politiker frågar sig i vilken utsträckning staten möjliggör respektive hindrar den tekniska utveckling som behövs för att klimatfrågan ska lösas? Vilka reglerings- och skattemässiga hinder som behöver rivas för att nya företag ska växa fram? Vilka ekonomiska incitament som behöver finnas på plats?

I stället för statliga jättesatsningar på CCS-lösningar skulle marknaden ta hand om risken, förbättringsprocessen och uppskalningen.

Om det tankesättet var rådande skulle kanske intäkterna från EU:s utsläppshandel eller den svenska koldioxidskatten delas ut till de som skapar negativa utsläpp, i stället för att gå in på finansministrarnas konton. I stället för statliga jättesatsningar på CCS-lösningar skulle marknaden ta hand om risken, förbättringsprocessen och uppskalningen. Vi skulle kanske låta energimarknaden vara fri på riktigt och låta den svara mot de behov som finns, i stället för att – som svenska miljöpartister numera älskar att göra – hylla laissez faire med ena handen och ösa snedvridande subventioner med den andra. Vi kanske skulle diskutera hur höga kapitalskatter motverkar investeringar i stället för att oroa oss över vem som blev rik på att lösa våra problem.

Fria marknader, fri forskning och innovation, lägre skatter och mera kärnkraft alltså. Den som inte visste bättre kunde kanske tänkt att liberaler haft rätt om klimatkrisen hela tiden.