Adam Danieli:
Välfärdsstaten är ingen Robin Hood
Idéer Essä
Tvärtemot hur det brukar låta från socialdemokratiskt håll är det inte de som har det sämst ställt som tjänar på höga skatter. Stora delar av den offentliga sektorn gynnar i själva verket i huvudsak den välutbildade medelklassen. Adam Danieli skriver om myten som fortsätter att bita sig fast i svensk politik: att politiker kan vara Robin Hood.
Att ta från de rika och ge till de fattiga.
Så låter vad som troligen är ett av världens äldsta politiska budskap. I nästan alla tider i människans historia har omfördelning från den som äger till den som inte gör det framförts som lösningen på samhällets centrala problemställningar. Tanken att välståndet bör delas systerligt och broderligt har en djup klangbotten i oss som människor, och vår instinkt att lindra nöden gör budskapet kraftfullt och globalt.
Robin Hood-figurer har också funnits i nästan alla kulturer på jorden. Berättelser, religiösa eller profana, om män och kvinnor som med risk för eget liv försökt återbörda välståndet från den rikes palats till den fattigas bord kan hittas i kinesiska folksagor, romerska krönikor, grekisk mytologi och europeiska medeltidsballader. Sällan slutar det lika bra som i Disney-äventyret, men blotta strävan efter att ta tillvara den fattiges rätt är en dygd i sig.
Denna folkliga sympati med samhällets utsatta ställs helt på ända i välfärdsstaten. I ett modernt partipolitiskt landskap omvandlas denna djupt mänskliga instinkt snarast till en naivitet inför politiker som menar sig kunna ikläda sig rollen som Nottinghams riddare.
I kölvattnet av pandemihanteringens fadäser har ett flertal tunga socialdemokrater gjort utspel eller antydningar om att staten inom en oklar framtid kommer att behöva höja skatterna ”för de rika”. Både Magdalena Andersson och Anders Ygeman har, påhejade av bland annat S-föreningen Reformisterna och tidskriften Tiden, förklarat hur de välbeställda nu måste vara med och bidra mer.
Enstaka S-distrikt och delar av fackföreningsrörelsen har bistått statsråden med eldunderstöd. Framför allt tankesmedjan Katalys har sedan länge krävt reformer i linje med sin egen opinionsundersökning, som man menar visar på efterfrågan bland svenskarna till ”högre beskattning av kapitalet”. Det är dags att ta från de rika, för att kunna ge åt de fattiga. Längst inne, liksom ropar socialdemokratin, är januariöverenskommelsen inte vad vi egentligen vill. Det är Robin Hood vi vill ha.
Tanken på staten som omfördelare är en grundläggande pusselbit för att förstå den svenska skatteviljan. ”Ta från de rika, ge till de fattiga” är en stark ådra i vår politiska kultur, och i stort sett alla välfärdsprogram som införts i Sverige har motiverats med just detta ändamål. Det är den tradition som socialdemokratin nu försöker att hitta stöd i. Problemet är bara att den svenska staten i praktiken blir allt mindre Robin Hood, och allt mer prins John.
Problemet är bara att den svenska staten i praktiken blir allt mindre Robin Hood, och allt mer prins John.
Redan för 20 år sedan konstaterade långtidsutredningen att välfärdssystemens interpersonella omfördelning, alltså överföringar mellan olika personer, i Sverige inte var mer än 18 procent. Resten är bara omfördelning till medborgaren själv – en rundgång – över tid. Det skiljer oss från många andra länder, där omfördelningen mellan personer kan uppgå till över 50 procent.
Dessa beräkningar har inte upprepats i senare utredningar, men mycket tyder på att den svenska välfärdsstaten från denna anmärkningsvärt låga nivå också får allt mindre omfördelande effekt. Den som tar del av den senaste långtidsutredningen, från 2019, kan konstatera att trots ständigt ökande offentliga utgifter, mer offentlig konsumtion och fler anställda så finns ingen positiv fördelningspolitisk trend i Sverige. Det tas inte från rika, och ges inte till fattiga, när staten växer. Expansion innebär bara mer politisk makt på individens bekostnad.
Att staten är en värdelös Robin Hood återspeglas också i allmänhetens uppfattningar om beskattning. Hade välfärdsstaten varit en tydlig vinst för människor i utsatthet och med lägre inkomster hade dessa troligen varit mycket positiva till hög sådan beskattning.
Läs också:
När nationalekonomerna Spencer Bastani och Daniel Waldenström undersökte vad som avgör svenskars inställningar till skatter visade sig detta vara helt fel. Stödet för den svällande staten finns i Sverige, lite hårddraget, hos inrikes födda, politiskt intresserade personer i storstäder med universitetsexamen. Samtidigt är lågutbildade och invandrare förhållandevis skeptiska till höga skatter. Så hur kan det komma sig att just dessa personer hyser en särskilt stor tilltro till att politiker ska styra människors liv – om det i praktiken innebär att ge bort deras pengar?
Anledningen till att omfördelning är ett så dåligt argument för höjda skatter i Sverige, och till att stödet för sådana kommer från oväntat håll, stavas regressiva institutioner. Med detta avses offentliga regelverk och system som verkar tvärt emot Robin Hood-idealet och som på det hela taget fördelar pengar från fattig till rik. Dessa motverkar ständigt effekterna av ett progressivt skattesystem och förklarar varför välfärdssystemen är så populära hos vissa grupper.
Att motivera dessa system med omfördelning, vilket gjordes när de infördes, är helt enkelt felaktigt.
Exemplen på sådana system i Sverige är otaliga. I vissa fall har politiken helt enkelt valt bort att utforma regelverk så att de blir omfördelande. Barnbidraget, högkostnadsskyddet inom vården och maxtaxan i barnomsorgen är bara tre exempel på system där det saknas koppling till behov eller inkomstnivå. Pengar snurras i princip bara runt utan omfördelande effekter. Att motivera dessa system med omfördelning, vilket gjordes när de infördes, är helt enkelt felaktigt.
I många fall är dock resultatet av systemet inte bara neutralt utan, än värre, regressivt. Detta aktualiseras oftast när offentligt finansierade eller reglerade nyttigheter, som alla förväntas betala skatt till, i slutändan framför allt tillfaller eller nyttjas av rika och högutbildade.
Typexemplet är Östermalmsparet som drar mångdubbelt mer nytta av kraftigt subventionerade biljettpriser till operan än ensamstående förortsföräldrar. Sannolikt kan paret också åtnjuta hyresregleringens allra största fördelar, då graden av underprissättning ökar med boendets attraktivitet. Kostnaden för den billiga hyresrätten i centrala Stockholm, i form av till synes oändligt köande och dyra andrahandslösningar, står invandrare och unga för i hög grad för.
Inte på något område är dock regressiviteten, alltså omfördelningen från fattig till rik, lika uppenbart orättvis som på utbildningsområdet. Avgiftsfri högre utbildning är på pappret tillgänglig för alla i befolkningen, vilket utmålas som en stor vinst för sämre bemedlade; alla kan plugga. Eftersom det är långt mer sannolikt att barn till högutbildade och höginkomsttagare börjar studera på universitetet är det dock främst dessa personer som drar nytta av de enorma subventionerna. Samtidigt så är det till stor del låginkomsttagare som står för kostnaden genom höga skatter på arbete redan från låga inkomstskikt.
Barn med arbetarklassbakgrund börjar oftast jobba tidigt i livet, och blir nettoinbetalare till det offentliga, medan personer med välbeställd bakgrund pluggar allt längre och blir mottagare. En omfördelningsström uppstår, där låginkomsttagare varje månad skickar pengar uppåt i inkomsthierarkin. Den negativt omfördelande effekten av skattefinansierad högre utbildning är, återigen enligt långtidsutredningen, så stor att den i början på 2000-talet överskuggade de progressiva effekterna av all annan offentlig utbildning (!).
Att offentliga system har kraftigt regressiva element är ett fenomen som de socialdemokrater som nu efterfrågar högre skatter inte riktigt verkar vilja ta i. Hyresregleringen, skattefinansierad högre utbildning och vård, offentliga kultursatsningar och många av de andra regressiva offentliga systemen i Sverige är hörnstenar i det socialdemokratiska samhällsbygget. Kanske skulle alltför djupa analyser av utfallet slå hål på myten om en växande stat som något otvetydigt gott för mindre bemedlade. Och bortom S-märkta skygglappar växer den uppenbara orättvisan i de egna systemen.
Jämlikhetskommissionen, ledd av socialdemokraten Per Molander, undersökte förra året hur detta regressiva välfärdsfenomen nu också börjar växa sig in i vården. I de fördelningspolitiska analyserna i utredningens betänkande, SOU 2020:46, framgår att ökade anslag till vård inte tycks sprida sig till befolkningen som helhet, utan fastnar hos hög- och medelinkomstskikten. Behandlingarnas kostnader är högre för välbeställda, liksom köerna är kortare, oberoende av driftsform. Detta trots att regelverken föreskriver strikt fördelning efter behov.
Bilden av politikern som någon slags funktionär i Sherwoodskogen, själva Robin Hood-tanken, får sig en rejäl törn i utredningen, som hade det något ironiska uppdraget att identifiera hur den svenska jämlikheten kan öka. Resultaten från den två decennier gamla långtidsutredningen upprepas med all önskvärd tydlighet av slutsatserna: många andra länder, ofta med betydligt lägre beskattning, lyckas betydligt bättre med omfördelningen.
Molander konstaterar att ”ju större de offentliga välfärdsutgifterna är, desto mer jämnas inkomsterna ut i relativa tal, men effekten är svag. Den omfördelande effekten är mer beroende av åtgärdernas innehåll och utformning än av utgiftsnivån” (s. 245). Sverige har valt helt fel strategi – men gräver sig alltjämt djupare.
Detta torde få den expansiva välfärdsstatens förfäktare att stanna upp en stund. Hur kommer det sig att ett system med enorma skatteintäkter i praktiken inte hjälper de fattiga i någon högre utsträckning?
Redan på 1960-talet ställde sig den liberala nationalekonomen James Buchanan frågan varför de ideal som politiker och väljare har med sig in i det politiska systemet så sällan verkar förverkligas i besluten som fattas. Buchanan, som senare belönades med Nobelpriset för sin forskning, drog slutsatsen att det är orealistiskt att utgå från att personer som agerar målmedvetet, egennyttigt och ofta oinformerat i resten av sina liv, skulle vara altruistiska orakel i politiska frågor. Väljare och politiker är människor av kött och blod, och de institutioner de skapar påverkas av incitamenten som ges. Att mer politik i stort sett aldrig leder till bättre möjligheter för de mest utsatta är en inbyggd svaghet i politiskt beslutsfattande.
Politiker måste i grunden bli valda. Den som går till val på ett omfördelande budskap och vill ge till de fattiga, måste få en majoritet för att kunna förändra politiken. Denna går att nå på flera sätt, men inte utan att få stöd av en stor del av de personer som också befinner sig i mitten av inkomstskalan.
Personer med lägre inkomster är ofta sämre informerade, svåra att nå och röstar i lägre utsträckning än andra, vilket gör renodlade låginkomsttagarbudskap till högrisksatsningar. Låginkomsttagare är också sämre representerade i olika intresseorganisationer och i media. En slipad politiker som vill nå ut och få stöd måste sträcka ut sitt budskap även till medelklassen, som tvärtom är mycket väl representerade i dessa organ.
Väljarna är inte mindre målmedvetna. De vill givetvis bli mottagare av de nya förmånerna, eller bibehålla sådana de redan har. Medelklassen organiserar sig i facket, hyresgästföreningar och lokala kampanjgrupper, och kan genom detta utöva mycket större inflytande än samhällets mest utsatta på hur program och reformer utformas. De lägsta inkomstskiktens röster tynar bort. Personer med socialt och ekonomiskt kapital kan genom mer information och kontakter manövrera betydligt bättre i byråkratin som följer på varje politiskt beslut. Avskaffandet av deras förmåner skulle möta synnerligen välorganiserat motstånd.
Slutresultatet blir att budskapet om omsorg om de fattiga i praktiken blir bibehållen hyresreglering, kostnadsfria universitet och subventionerad kulturskola till barnen, trots att det är kraftigt fördelningspolitiskt regressivt.
Director’s law kan hjälpa oss att förstå varför en aldrig sinande skattebörda ändå inte är nog för att hjälpa de fattiga
Denna fördelning av välfärdstjänster följer vad Milton Friedman senare kom att döpa till Director’s law, efter ekonomen Aaron Director som först undersökte fenomenet empiriskt. Denna lag kan formuleras ungefär som följer: Alla offentliga välfärdssatsningar i demokratier gynnar i slutändan den välutbildade medelklassen – alltså de i mitten på inkomstskalan och med stort socialt kapital – på bekostnad av de fattigaste och de rikaste i samhället. Det är därför, menade Friedman, föga förvånande att just högutbildad medelklass är stora förespråkare för höga välfärdsutgifter.
Förekomsten av stora regressiva system i Sverige kan verka motsägelsefull. Hur kan det komma sig att det i slutändan inte är de fattiga som mottar det offentligas stöd, när omsorg om dem är hela motivet till att vi infört systemen? En sådan slutsats talar emot vår naturliga instinkt att sympatisera med Robin Hood-budskap. Fenomenet visar sig dock inte vara särskilt oväntat eller svårt att förklara. Director’s law kan hjälpa oss att förstå varför en aldrig sinande skattebörda ändå inte är nog för att hjälpa de fattiga.
En sak är dock säker, fenomenet kommer knappast avhjälpas med ännu en skattehöjning som motiveras med ökad omfördelning. Staten har inte blivit Robin Hood, utan är fortfarande staten. Att sluta ta från de fattiga, förblir att sluta ta från de fattiga.
Mot Sherwoodskogen.