Samhälle Åsikt
Arbetsförmedlingens byråkrater vill slippa konkurrensen
Kan en myndighet verkligen konkurrensutsätta sig själv och vad talar egentligen för att byråkratier klarar av att utvärdera sig själva? Dessa frågor ställdes på sin spets när privata arbetsförmedlare häromveckan kritiserades i media, konstaterar Edward Hamilton.
Den amerikanske ekonomen William Niskanen argumenterade redan för 50 år sedan att byråkratier har ett tydligt egenintresse. Offentlig förvaltning eftersträvar maximerade budgetanslag. Toppbyråkrater har en drivkraft i att avancera egna maktpositioner. Byråkratin ser först och främst över sitt eget hus, menade Niskanen.
Jag köper inte Niskanens teori fullt ut. I grunden är svenskt myndighetsväsende präglat av en aura som härstammar från Axel Oxenstiernas professionalitet och fokus på likabehandling. Men likväl lyser byråkratins egenintresse ibland igenom.
Nyligen presenterade forskningsinstitutet IFAU en effektutvärdering av arbetsförmedling med fristående leverantörer. Rapporten fokuserar på två jämförande grupper: den ena får stöd av Arbetsförmedlingens interna stödinsatser, den andra får stöd av fristående aktörer. Trots att arbetssökande fick mer stöd hos privata aktörer, syns ingen skillnad i resultat. Den enda skillnaden är att fristående aktörer är väsentligen dyrare.
Nyheten slog ner som en bomb i Sveriges Radio en solig oktobermorgon. En påstådd neutral forskningsgrupp får utan frågor lägga fram sitt budskap, kompletterat med välregisserade kampanjer i sociala medier. Men vem har tagit fram siffrorna?
***
Låt oss först backa bandet tre decennier. Svensk offentlig arbetsförmedling har monopol på all förmedling av arbete. År 1993 klubbar riksdagen en ny lag som tillåter privat arbetsförmedling. De efterföljande åren blomstrar privata bemanningsföretag. ”Nisse på Manpower” blir folkkär.
Sakta men säkert lyfts också frågan om inte offentligfinansierad arbetsförmedling kan tillåtas använda sig av dessa bemanningsföretag. Arbetsförmedlingen har trots allt ett bottenlågt förtroende. Dessutom redovisar självaste Riksrevisionen att endast tio procent av alla jobb förmedlas genom Arbetsförmedlingen.
I takt med att länder som Australien och Storbritannien privatiserar sina arbetsförmedlingar under 1990-talet ökar det politiska trycket. År 2010 får Sverige till slut en lag om valfrihet för arbetsförmedling.
Fristående matchningsaktörer har mött ett konstant motstånd från Arbetsförmedlingen.
De senaste fjorton åren har fristående matchningsaktörer fått verka i Sverige. Insatserna har bytt namn vart femte år, men har haft ungefär samma innehåll. Denna period kännetecknas av ett experimenterande av allt från resultatersättning, till utformning av tjänsterna. Och ett konstant motstånd från Arbetsförmedlingen.
Ibland har motståndet kommit upp till ytan. Som när enskilda arbetsförmedlare bedrivit offentlig kampanj för att beskriva varför Arbetsförmedlingen är bra och privata aktörer dåligt. Centrala tjänstemän har till och med haft tid att skriva böcker om varför reformeringen i själva verket är en högerkonspiration.
Ibland har motståndet visats i implementeringen. För att en reform som den i Australien ska lyckas krävs att arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden mäts på ett objektivt sätt. Det krävs också att upphandlade aktörer mäts vad gäller resultat och att en tydlig betygssättning redovisas.
Från start har ett objektivt bedömningsstöd motarbetats av gräsrotsbyråkrater på Arbetsförmedlingen, samtidigt som betygssättningen inte använts på rätt sätt. Tidvis har betygen legat nere helt och hållet.
***
Redan inför att privata aktörer kom in på scenen restes frågor om vilka roller Arbetsförmedlingen egentligen kan ha på en och samma gång. Går det att upphandla sina egna konkurrenter? Eller krävs det en bodelning mellan upphandling, kontroll och utförande för att undvika riskerna med (tre)dubbla stolar?
I exempelvis Australien flyttades utförardelen av Arbetsförmedlingen ut till ett statligt företag, Employment National. Denna statliga aktör fick därefter verka på samma villkor som privata aktörer. Tre år efter konkurrensutsättningen följde en konkurs med dunder och brak.
Såväl resultat som kostnadseffektivitet ökat i Australien. Så vad har gått fel i Sverige?
För varje år minskade också antalet aktörer i Australien. Orsak? De sämst presterande leverantörerna kastades ut. Sedan dess har såväl resultat som kostnadseffektivitet ökat i landet down under. Så vad har gått fel i Sverige?
I den svenska debatten låter det som att hela Arbetsförmedlingen konkurrensutsatts. I själva verket får endast cirka 20 procent av de arbetssökande stöd av en privat aktör. Och det senaste året har Arbetsförmedlingen ånyo börjat bygga upp interna enheter.
Parallellt med att Arbetsförmedlingen försöker vinna mark, ökar antalet fristående aktörer. I dagsläget finns 650 leverantörer (!). I stället för höga trösklar med ett fåtal professionella aktörer, riskerar marknaden att förstöras av oseriösa lycksökare.
I stället för en gradvis förbättring där de sämsta aktörerna skickas ut, har Arbetsförmedlingens byråkrater suttit med armarna i kors.
***
Åter till Sveriges Radios toppnyhet onsdagen den 16 oktober. Vem var det egentligen som stod bakom siffrorna om Arbetsförmedlingens egna kostnader? Svar: myndighetens egna forskare som gemensamt med IFAU utvärderat sina konkurrenter.
Det är inte första gången Arbetsförmedlingens ledning försökt sig på att göra jämförande kostnadsanalyser. Redan 2013 anförde den dåvarande generaldirektören att kostnaderna var tre gånger så höga för fristående aktörer. När siffrorna begärdes ut kallades de för ”Hawaii-kalkyler” baserade på grovhuggna mått som aldrig användes igen.
En tidigare analys från IFAU som jämförde upphandlade aktörer med myndighetens egen verksamhet gav ett diametralt motsatt resultat: AF:s interna jobbcoacher var dyrare.
Och hur var det nu med IFAU:s senaste siffror? Forskarna börjar redan friskriva sig från eventuell kritik. Analysen innefattar ”… vissa osäkerheter och därmed ska de siffror som redovisas inte betraktas som exakta krontal”.
Och som en händelse kommer Arbetsförmedlingens nyutnämnda generaldirektör från samma forskningsinstans som intervjuas i radion. Här finns en rundgång mellan byråkrater som byter jobb med varandra i triangeln Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsdepartementet och nämnda IFAU. Cirkeln är sluten.
Ekonomen William Niskanens tes ekar i exemplet Arbetsförmedlingen. Vi kan inte fortsätta att bortse från att byråkratin också har sitt eget revir att försvara. En myndighet kan varken konkurrensutsätta eller utvärdera sig själv. Det är den viktigaste slutsatsen av IFAU:s granskningsrapport.