Åter till regleringsekonomin

En bra källa för att lära sig mer om utvecklingen av det finansiella systemet från mitten av 1940-talet och fram till slutet av 1970-talet är 1980 års Kreditpolitiska utredning, som kom med sitt slutbetänkade 1982 (SOU 1982:52). Utredningen är intressant att läsa på flera sätt. Flera viktiga bidrag skrevs av de personer som varit och i dag är verksamma i ledande positioner i det finansiella systemet. Men utredningen ger också en tydlig déjà vu-känsla. Vi har varit förut där vi håller på att hamna igen. Och problemen i dag liknar starkt dem som vi såg redan för 35 år sedan.

Utredningens slutbetänkande, som författades under ledning av ordföranden Jan Wallander, mångårig VD på Handelsbanken, borde därför vara obligatorisk läsning för alla dem som i dag är verksamma i sektorn. Och för den del för dem som var med och skrev underlag till utredningen och som fortfarande är verksamma.

Vad är det då man skrev? Så här kan det sammanfattas:

• Målen för det som man då kallade kreditpolitik, som innefattade allt från finansmarknadsregleringar, penning- och valutapolitik, konsumentstödjande skyddsregler, stabiliseringspolitik, fördelningspolitik, statsskuldspolitik, finanspolitik, bostadspolitik, regionalpolitik till industripolitik, konstaterar man är så mångfacetterade att det inte går att utvärdera om åtgärderna som vidtagits för att nå dem varit verkningsfulla. Man skriver att det kan ifrågasättas om det ”på den nuvarande ekonomiska vetenskapens…ståndpunkt överhuvudtaget är möjlig[t]…” att dra några säkra slutsatser.
• Statens ambitioner under de studerade åren bedömer man hela tiden har var varit goda. Politiken har ställts inför olika akuta situationer och försökt utforma åtgärder som man kunnat anta på ett rationellt sätt ska leda till de effekter man vill nå. Ofta har de formella åtgärderna varit relativt små. Styrningen har till stor del skett informellt, men effektivt, på kort sikt.
• Verktygen som Riksbanken, och andra myndigheter, använde var många; utlåningstak, räntereglering, emissionskontroll, placeringsplikt, aktiv styrning av kreditgivningen till industrin och bostadssektorn, kassakrav och likviditetskvoter på banksektorn och förstås valutareglering. Över tiden, konstaterar utredningen, har man prövat olika kombinationer av verktygen, dock med avtagande styrningsförmåga.

När man utvärderade den förda politiken var domen hård. Åtgärderna hade inte, mer än på kort sikt och i vissa situationer, lett till de effekter staten strävat efter. I stället hade man fått en situation som präglades av att:

• Utlåningen hade flyttat från den ordinarie kreditmarknaden till nya former, den så kallade grå kreditmarknaden
• En hel generation av aktörer i sektorn hade blivit specialister på att kringgå regleringarna snarare än på att driva effektiv finansverksamhet i konkurrens
• Stora möjligheter till vinster i sektorn hade skapats genom att företagen utnyttjat felprissättningarna i marknaden som uppstått till följd av regleringarna
• Kreditgivningen i ekonomin hade styrts från produktiva investeringar till finansiella placeringar
• Omfattande långsiktiga samhällsekonomiska kostnader hade uppstått genom trögheter, undanträngning av produktiva verksamheter och felallokeringar i ekonomin.

Utredningen var en i raden av kritiska analyser som till sist ledde till att vi förmådde ändra regleringen på finansmarknaden. Kreditregleringar och valutareglering monterades ner. I kombination med en skattereform i början av 1990-talet och en våg av marknadsöppningar fick Sverige en bra tillväxt under de följande 20 åren. Bort från finansiella transaktioner till verkligt värdeskapande. Men det var också viktiga reformer som ökade den individuella friheten; att kunna låna pengar, att spara på nya sätt, att föra ut pengar till andra länder.

Den inhemskt skapade finanskrisen i början av 1990-talet förutspåddes delvis av Kreditpolitiska utredningen, som pekade på att omställningen till ett avreglerat system skulle bli svår, med tanke på att kunskap om hur ett marknadskonformt system kan fungera var som bortblåst. Det är en följd av regleringar som vi inte alltid ser.

Visst känner vi igen det mesta av den här, och visst har vi hört det förut. Men det är som att vi inte kommer ihåg det nu när vi ska ta oss an dagens problem. Debatten har återigen hamnat i att man genom penningpolitiken och finansmarknadsregleringar ska kunna åtgärda de problem som finns i den underliggande reala ekonomin, och som ofta orsakats av misslyckanden inom andra politikområden. Bostadsmarknadens brister känner vi alla till med skatteregler som stänger inne och en hyresreglering som stänger ute.

Det är en ovilja att analysera de verkliga bristerna och att lära av historien som präglar debatten. I stället för att åtgärda klagar politiker på bankerna. Bäst vore om de flyttade utomlands. Mönstren från 1950-, 60- och 70-talen går igen.

Politiken ställs hela tiden inför nya problem som på kort sikt ska ”lösas”. Kortsiktigt verkande åtgärder vidtas, som utlåningstak, amorteringskrav och, som Finansinspektionen vill, kvotsystem för hur mycket som får lånas ut. Skattesystemet ger fortsatt understöd för kreditexpansion genom avdragsrätt på räntor, penningpolitiken eldar på med minusränta och flyttskatten gör att rörligheten på bostadsmarknaden är för låg. Rörelsen mot ett mer reglerat system är alltså i full gång igen.

Att vi skulle ha blivit smartare sedan 1970-talet och att våra byråkrater i olika myndigheter skulle vara bättre på att utforma olika regler nu jämfört med för 40 år sedan är det väl inte någon som tror. Nej, slutsatserna från Kreditpolitiska utredningen står sig i allt väsentligt. Regleringarna har bara kortsiktig effekt, de leder till felallokeringar och intrång i marknadernas funktionssätt. Individernas utrymme minskar igen efter decennier av ökad frihet. Tillväxten minskar och förs in på improduktiva områden. Bostadsmarknadens problem kan inte lösas genom finansmarknadsregleringar. Den måste lösas genom åtgärder som ökar utbudet på bostäder där de efterfrågas.

Det finns mycket som talar för att vi behöver en reglering av finansmarknaden som i stället för att förbjuda ”felaktiga” beteenden gör att aktörerna förmås att välja rätt. Forskaren Lawrence H White vid George Mason University har föreslagit en mer marknadskonform reglering av finansmarknaden. Vi behöver regleringar som stödjer att marknadens aktörer lär sig över tid så att systemet blir mer stabilt ju fler utmaningar det utsätts för. Hur får vi det? I stort sett genom att öppna för konkurrens och att många finansiella institut tillåts på marknaderna. Och genom att staten tydligt visar att banker som inte kan hantera sina risker får gå i konkurs, utan att kunderna alltid går riskfria.

Vi vet hur vi kan få finansmarknaden att fungera bättre. Det behöver inte vara mer komplicerat än att öppna för innovationskraft och konkurens, vilket kan göras också inom ramen för EU-reglerna. Nu är det dags att se framåt genom att lära av våra egna misstag. Att åter ta steg från regleringsekonomin. Läs Kreditpolitiska utredningens slutbetänkande från 1982 och bli en framtidsspanare!