Efter den stora ekonomisk-politiska omläggningen i början av 1990-talet gick hela den svenska fastighetsbranschen in i en kris som hade tydliga likheter med den som samtidigt startade i den östra delen av Tyskland. När man analyserar det som sedan hänt blir också ett drag i det svenska utredningssystemet tydligt. Medan den tyska slutsatsen kring millennieskiftet blev att själva stadsstrukturen behövde byggas om för att begränsa stadsupplösningen och segregationen, har de svenska utredningarnas svar alltid haft en mycket mer introvert karaktär: problemen ska lösas inom den befintliga strukturen genom hårdare administrativa och legala regleringar, där kommuner och/eller stat åläggs allt fler detaljerade uppgifter. Uppenbart har framgångarna för den svenska linjen varit synnerligen begränsade. 

I storstäderna uppstod allmännyttans första akuta krissituation i Haninge, där det ena bostadsbolaget 1993-94 hotade hela kommunens ekonomi. Lösningen blev att staten under en period fick gå in och ta över ansvaret. Men tomma lägenheter fanns överallt och i exempelvis Göteborg revs mer än tusen lägenheter. Mest akut var dock krisen i glesbygden, och ett stort antal allmännyttiga företag stod under andra halvan av 90-talet med mer än en tiondel av beståndet outhyrt. Den akuta situationen ledde därför till att en särskild Bostadsdelegation bildades sommaren 1998 för att hjälpa glesbygdskommunerna att stabilisera sina allmännyttiga bostadsföretag. Populärt gick delegationen under namnet ”Bostadsakuten”, och under åren kring millennieskiftet användes fyra miljarder kronor till att den vägen riva cirka 15 000 lägenheter.

Parallellt med det arbetade flera andra utredningskommittéer för att långsiktigt hantera bostadssektorns problem. Den första tillsattes 1998 och bestod av politiker från de olika riksdagspartierna, som hade till uppdrag att utreda bostadssociala frågor och segregationstendenser. Det följdes året efter av ytterligare en kommitté som dominerades av företrädare för allmännyttans organisation SABO som skulle utreda bruksvärdet och hyressättningssystemet. Resultatet av denna utredning presenterades vid luciatid 1999, vilket sedan omedelbart ledde till att den så kallade allbo-kommittén tillsattes.

Den svenska sammansättningen förklarar varför rent politiska och administrativa krav om hur allmännyttan och kommuner ska styras och regleras kommit att dominera. 

Den bestod av samma politiker som fanns i bostadssociala beredningen, tillsammans med experter från SABO, Fastighetsägarna och Hyresgästföreningen. Deras utredningsuppgifter utvidgades därmed till att även behandla de förslag som bruksvärdeskommittén arbetat fram. Påtagligt var att alla dessa kommittéer bestod av politiker och företrädare för branschens etablerade organisationer. Det var exakt den sammansättning som tyskarna undvek, när aktörer som var mycket mer praktiskt inblandade i problematiken utsågs till medlemmar av deras utredningsgrupp. Den svenska sammansättningen förklarar sannolikt varför rent politiska och administrativa krav om hur allmännyttan och kommuner ska styras och regleras kommit att dominera de förslag som förts fram. 

Samtidigt som de svenska utredningarna fick denna introverta karaktär hade den situation som uppstått efter den stora ekonomiska krisen 1990-93 skapat helt nya strukturella förutsättningar som det egentligen var nödvändigt att konfrontera. Omedelbart när konjunkturen vände i mitten av 90-talet började delar av landet utvecklas på radikalt olika sätt. Grundläggande var att städerna växte snabbare än glesbygden, och att det enskilt ägda boendet blev allt mer fördelaktigt när räntorna efterhand föll. Det ledde till att flera tendenser som sedan blivit centrala för svensk politik och samhällsliv sköt fart. Det ägda boendet i de större städerna ökade i attraktivitet, vilket ledde till att priserna steg. För allmännyttan – som alltid stått i centrum för utredningarna – innebar det att värdena steg på bestånden i de delarna av landet. I den andra änden av skalan befann sig hyresbestånden i glesbygden, där de allt billigare småhusen snabbt blev en övermäktig konkurrent. De större städernas hyreslägenhetsdominerade bestånd av ”miljonprogramstyp” utgjorde ytterligare ett svagt skikt. 

När Allbo-kommittén överlämnade sitt arbete under 2001 var hela förändringen synlig. Utredningen konstaterade att:

 Bostadsmarknaden präglas idag av dubbla obalanser. Bestående bostadsöverskott finns i vissa regioner med svag ekonomisk utveckling samtidigt som bostadsbristen är tilltagande i tillväxtregionerna.

Utredningen analyserade också de genomgripande förändringar som pågick på efterfrågesidan:

Vad gäller hushållens boendesituation visar de underlag som inhämtats en koncentration av svagare hushåll till särskilt allmännyttig hyresrätt. /…/ Hushåll i allmännyttan har i högre utsträckning bostadsbidrag, låga förvärvsinkomster, och socialbidrag och de är i högre utsträckning trångbodda… Av de hushåll som bor i bostadsrätt är det betydligt färre som har låg levnadsnivå med dessa enkla mått mätt och av dem som bor i egnahem är det ännu färre. /…/ Socialstyrelsens undersökningar visar på en tilltagande boendesegregation i alla tre storstadsområden. Man har kunnat se en negativ tendens i bostadsområden, ofta bebyggda med allmännyttans bostäder, vars invånare har mycket svaga ekonomiska, sociala och politiska resurser. I samma bostadsområden finns en tydlig överrepresentation av invandrare. Invånarnas levnadsförhållanden försämras där över tid.

Man vare sig allbo-kommittén eller dussintals andra utredningar som genomförts under de senaste två decennierna har kommit med konkreta förslag som kunnat lindra dessa tendenser. I stället har det ständigt varit olika administrativa/legalistiska lösningar för hur ansvaret ska fördelas mellan stat och kommuner som förts fram som lösningar på fördelningen av lägenheter och den tilltagande segregationen. Det utredningarna också oftast haft gemensamt är att de ständigt undviker att beröra de förändrade konkurrensförhållandena i bostadssektorn.

Det illustrerades senast av den sociala bostadsutredningen som kom i våras. Den förordade de vanliga administrativa lösningarna i form av hårdare statlig styrning i form av nya lagar och tvingande nationella och kommunala planer. Däremot ägnade utredningen ett mikroskopiskt intresse åt prisbildningens betydelse för efterfrågan på bostäder. På sidan 395 nämns hyresregleringen och på sid 126 skymtar även bruksvärderingen förbi. Men att skapa förutsättningar för billiga bostäder utan att analysera prisbildningens betydelse är omöjligt, vilket i praktiken innebar att utredningen fick en mycket liten verklig betydelse. 

Genom att aldrig på allvar utreda de strukturella problem som fanns med de tomma lägenheterna skapades en ”låt gå” attityd till glesbygdens problematik. 

Genom att aldrig på allvar utreda de strukturella problem som fanns med de tomma lägenheterna skapades en ”låt gå” attityd till glesbygdens problematik. Ända var de långsiktiga effekterna av avfolkningen väl kända. En bild av hur kunskapsläget såg ut får man om man tar del av analyserna som gjordes när den akuta skuldkrisen var som mest brännande. Temaplan konstaterade i ”Efter Bostadsakuten – tomma lägenheter kostar på” att det trots de rivningar som redan gjorts fanns ett stort behov av att fortsätta riva ytterligare minst tjugotusen lägenheter. Två ytterligare rapporter från SABO under 2001 och 2002 gav samma bild av ett växande strukturellt bostadsöverskott som skulle behöva hanteras under det närmaste decenniet fram till 2010. 

Orsakerna till att överskotten uppkommit var exakt de samma som i östra Tyskland. Först hade kärnor byggts under tiden fram till hyresregleringen 1942, vilket sedan följdes av en period med låg omflyttning i beståndet. I allmänhet byggdes sedan cirka åttio procent av nyproduktionen i flerfamiljshus fram till 1970. Det följdes av en snabb våg av subventionerat villabyggande under sjuttio- och åttiotalen. Likheterna med DDR är påtagliga: under perioden fram till 1975 etableras ”dubbelstäder” med ett gammalt och ett nytt bestånd som följer efter varandra. Sedan följer ytterligare en utbredd stadsrand av utbrett villabyggande, vilket ökade utbudet och konkurrensen på bostadsmarknaden.

I Temaplanrapporten konstaterades att skattereformen 1990-91 höjde hyrorna i med cirka 40-50 procent, jämfört med den allmänna prisnivån. Det ledde till en minskad efterfrågan på hyrda bostäder, vilket också förstärktes av den negativa befolkningsutvecklingen i glesbygden. Därför hade problemen blivit bestående under konjunkturuppgången i slutet av nittiotalet. Man konstaterade därför att ”…överskott på bostäder och stora hyresförluster har blivit ett strukturellt problem. Och mycket talar för att problemen kommer att växa och medföra en ekonomiskt ohållbar utveckling för många kommuner som ägare till bostadsföretag.” Eftersom alla tillgängliga prognoser kom fram till att befolkningen skulle fortsätta falla i glesbygden mynnade alla tre rapporterna fram till att ett kontinuerligt program för att eliminera överskotten var nödvändigt. Deras gemensamma slutsats var att antalet tomma lägenheter annars skulle fördubblas fram till 2010. 

Man konstaterade att vare sig skattereformen eller omläggningen av bostadspolitiken utvärderats från ett regionalt perspektiv. Minst lika anmärkningsvärt var det att ”Inte heller i den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87), som bygger på nitton underlagsrapporter berörs de berörs de djupgående obalanserna mellan ”folkets geografi” och kommunernas bostadsbestånd.” Som vi redan sett blev den problematiken inte heller föremål för mer än ett ytligt intresse för allbo-kommittén.

Utan genomarbetade statliga planer för hur stöd till rivningar och nedskrivningar av värden på fastigheter skulle göras var det inte förvånansvärt att politikerna i glesbygden lät sina övertaliga hus stå kvar.

Redan tidigt var flyktingmottagande en alternativ möjlighet, som gjorde att mängder av kommuner utvecklade kontinuerliga förbindelser med Migrationsverket. Flyktingarnas nästa steg på den svenska bostadsmarknaden bestod sedan i flyttningar mot de lika negligerade ”miljonprogramsområdena”. De enorma försummelserna i det svenska utredningssystemet har på det viset banat väg för två olika typer av utanförskapsområden, som idag på olika sätt dominerar det svenska ekonomiska, sociala och politiska landskapet. Den nya tillträdande regeringen har där en helt avgörande betydelse för att bryta decennier av försummelser.

Foton: Jan Jörnmark

Första delen i artikelserien handlar om erfarenheterna från östra Tyskland. Du hittar den här.