Ekonomi Essä
Den som är överbeskattad är heller inte fri
Det svenska budgetregelverket motverkar den lockelse som ständiga underskott innebär för politiker. Men en pusselbit saknas: förmågan att räkna på och prognostisera skatters skadliga effekt på ekonomin. Det skriver Erik Lakomaa.
Den som är satt i skuld är inte fri. Orden har, med rätta, fått en central plats i svensk ekonomisk-politisk debatt. Under flera decennier – från 1970 och ända fram till 1997 – visade de svenska statsfinanserna endast överskott under två år. Resultatet, i kombination med svag tillväxt, blev att statsskulden 1996 landade på närmare 70 procent av BNP. Sedan dess har dock budgetdisciplinen skärpts betydligt. Tack vare bland annat de finanspolitiska ramverken och stark tillväxt har skulden kunnat minska till omkring 15 procent av BNP 2023.
Det är lätt att peka på dessa ramar som en framgångsfaktor för Sveriges stabila ekonomi. Överskottsmålet, utgiftstaket och den ordnade budgetprocessen infördes under 1990-talets krisår just för att tygla den till synes eviga frestelsen bland politiker att skjuta kostnader på framtiden. Samtidigt är det viktigt att understryka att inga regler är perfekta. Dagens finanspolitiska ramverk, där man inte får räkna in dynamiska effekter av exempelvis sänkta skatter, riskerar att skapa en skevhet som gynnar både högre skatter och underskottsfinansierade statsutgifter. Detta är en betydande brist.
Bakgrunden till dessa regler är att en effekt av det demokratiska systemet är att det finns ett inbyggt incitament för politiker att låna. De flesta väljare – och sannolikt även många politiker – vill gärna ha både låga skatter och generösa utgifter. Underskott blir här ett smörjmedel: man kan finansiera nya reformer utan omedelbara höjningar av skatterna. Kostnaderna vältras över på framtiden och potentiellt på andra väljare eller skattebetalare än de som fattade besluten.
Att ha ett finansiellt ramverk som motverkar dessa politiska lockelser är därför centralt. Att staten sätter upp spelregler för hur ekonomin ska skötas – exempelvis ett överskottsmål eller balansmål – är jämförbart med andra konstitutionella begränsningar. Man binder fast sig vid masten för att undvika kortsiktiga, populistiska beslut som riskerar urgröpa landets långsiktiga välstånd. Själva grundidén med budgetrestriktionerna är därför god – det får inte vara alltför enkelt att spendera mer pengar än vad man faktiskt har.
Men hur kommer det sig att dessa regler tycks uppmuntra till högre skatter än nödvändigt?
Men hur kommer det sig då att dessa regler, som syftar till att skapa stabilitet, samtidigt tycks uppmuntra till högre skatter än nödvändigt? Kärnan i problematiken är att dagens budgetregler vilar på statiska antaganden. Om en politiker föreslår en skattehöjning, räknar man per automatik med att alla intäkter från denna höjning kommer att flöda in i statskassan, som om skattebetalarna inte skulle justera sitt beteende. På samma sätt underskattar man de potentiella intäkterna vid en sänkning av skatten, eftersom man inte tillåts räkna med ökade incitament till arbete, entreprenörskap och investeringar.
Ibland belyses problemet med överdrivna exempel, men de tjänar trots allt en pedagogisk funktion. Om vi föreställer oss en punktskatt på 1 000 kronor per liter buteljerat vatten – och räknar mängden flaskvatten som såldes förra året – skulle dagens regelverk innebära beräkningar om att skatten kommer att inbringa över 200 miljarder kronor. I verkligheten skulle nog ingen köpa lagligt buteljerat vatten överhuvudtaget, varför intäkten i praktiken skulle bli noll (eller negativ om man räknar in de skatter, exempelvis moms, som i dag belastar flaskvatten).
Dynamiska effekter handlar i grunden om att människor inte passivt låter sig beskattas, utan förändrar sitt beteende för att minimera kostnader eller maximera nytta. Oförmågan att ta hänsyn till hur människor faktiskt beter sig skapar en bias. Politiker tvingas ”ta höjd” i budgeten genom att i förväg räkna med lägre intäkter från skattesänkningar än vad de i verkligheten ofta blir (och omvänt överskattar man intäkter från skattehöjningar). Då blir också varje skattesänkning betydligt dyrare på pappret än vad den hade blivit om man beaktat ökat arbetsutbud, investeringar eller konsumtion. Resultatet blir en tendens att hellre låta skatter ligga kvar än att sänka eller avskaffa dem. Avsaknaden av dynamiska beräkningar skapar en överdriven försiktighet vid skattesänkningar, eftersom finansdepartementet inte får ”tillgodoräkna sig” de positiva effekter som reformer kan leda till.
***
Flera av de mest skadliga och ineffektiva skatterna har avskaffats under senare decennier – såsom förmögenhetsskatten och arvsskatten. Och det senaste året har plastpåseskatten och flygskatten kunnat läggas till denna lista av avskaffade skadliga skatter. Men fortfarande finns exempel kvar, som den statliga inkomstskatten eller elskatten, där intäkterna är osäkra och bieffekterna för tillväxt och företagande kan vara påtagligt negativa. En fullständig dynamisk kalkyl skulle sannolikt visa att intäktsbortfallet vid ett avskaffande av dessa skatter inte alls skulle vara vad de officiella prognoserna hävdar.
En annan del av problematiken är hur man i den politiska debatten talar om ”reformutrymme” – den summa pengar som är ”kvar” i budgeten när de automatiska utgiftsuppräkningarna och övriga fasta kostnader är täckta. Det låter rationellt, men det riskerar att befästa en uppfattning om att alla nya ekonomiska resurser i samhället egentligen tillhör staten. Om skatteintäkterna stiger mer än förväntat, kallas detta plötsligt för ”reformutrymme”. I praktiken handlar det däremot om att människor betalat eller förväntas betala mer i skatt än vad som krävs.
En annan del av problematiken är hur man i den politiska debatten talar om ”reformutrymme”.
Att skatterna skulle öka bara för att BNP växer är dessutom inte självklart. Får vi fler framgångsrika företag i Sverige blir det inte per automatik dyrare att bedriva skola i Mjölby eller att köpa in granatgevär till försvaret. Talet om reformutrymme tenderar också att snedvrida debatten till att handla om detta – i senaste budgetomgången cirka 60 miljarder – i stället för statsbudgetens totala omfattning om drygt 1 700 miljarder.
De historiska exemplen visar att ständig underskottsfinansiering är lockande men riskfyllt. Det kan också vara djupt orättvist: dagens politiker kan ta på sig skulder, medan morgondagens medborgare får betala notan. Om räntorna stiger begränsas handlingsutrymmet i statsbudgeten; skatteintäkter som annars hade kunnat användas till kärnuppgifter försvinner i räntekostnader. I vissa extrema fall kan upplåning vara försvarbart, exempelvis i en allvarlig kris eller vid betydande engångsinvesteringar, även om det i ett läge där halva ekonomin redan går via det offentliga i princip alltid borde finnas utrymme för omprioriteringar, snarare än behov av ytterligare skattepåslag eller skuldsättning.
Poängen är att inte ha en obalanserad budget som norm. Historien visar hur svårt det är att backa när man väl har vant sig vid underskott. John Maynard Keynes, som inte var någon fiende till offentliga underskott, var trots allt noga med att staten skulle spara i goda tider, och att lånen skulle betalas tillbaka. Men i praktiken har många länder visat en tendens att lämna underskott kvar även under högkonjuktur. Ju större statens omfattning är desto större blir också lockelsen att låna eftersom skatter blir mer kostsamma ju högre de är. Keynes såg därför också det önskvärt med ett tak för statsutgifterna på 25 procent.
I ljuset av detta är det alltså fullt rimligt att vi diskuterar uppdateringar av vårt finanspolitiska ramverk. Ett tidigare överskottsmål som byts mot ett balansmål behöver inte vara dramatiskt i sig. Det grundläggande syftet – att skapa förutsägbarhet i de offentliga finanserna och skydda oss från politiskt kortsiktiga beslut – är väl värt att hålla fast vid.
Däremot är det orimligt att fortsätta bortse från dynamiska effekter. Detta är inte någon mystisk alkemi, utan vedertagna metoder som använts inom nationalekonomin i årtionden. Att prognoserna kan vara osäkra är inte ett skäl att avstå – att inte räkna med dem innebär ju med säkerhet att prognoserna blir felaktiga.
Att ignorera beteendeförändringar innebär orimliga risker för både felslagna prognoser och politiska låsningar. Bättre vore ett regelverk där exempelvis en opartisk instans – eventuellt en vidareutveckling av dagens Finanspolitiska råd – får i uppdrag att räkna på realistiska beteendeeffekter i budgetarbetet.
I ett samhälle där skatterna tar hälften av vår gemensamma kaka blir det absurt att låtsas som om ytterligare höjningar vore den enda vägen, samtidigt som skadliga och dåligt fungerande skatter kvardröjer av rädsla för statiska beräkningar. Satsningar ska finansieras, ja – men med en reell förståelse för hur incitament och beteende påverkar de verkliga intäkterna.
Vår ekonomiska historia visar att en strikt budgetdisciplin är nödvändig för att mota underskott som annars riskerar att bli permanenta. Samtidigt bör vi våga uppdatera våra regelverk så att de inte förblir en bromskloss för sunda reformer inom skatteområdet. En ansvarsfull, långsiktig finanspolitik kan kombineras med en smartare syn på hur skatter faktiskt fungerar.