Ett juridiskt nödläge

Sverige kan inte pekas ut som ett särskilt framgångsrikt land vad gäller nationell krishantering. De flesta kan nog dra sig till minnes de intensiva debatter som följde Tsunamikatastrofen 2004, migrationskrisen 2015 eller de båda skogsbränderna 2014 och 2018 — de berörde dåligt samordnade myndigheter, otydlig information från politiska ledare och i ett fall öppen vilseledning av hur regeringen agerat internt.

Vad man lärt sig av historien kommer att prövas intensivt under rådande pandemi. Ett nyvaknat intresse för civil beredskap bland svenska politiker och medborgare sammanfaller som av en slump med utbrottet. Mänsklig tragedi utgör också ett övningstillfälle för enskilda och myndigheter — och för vår konstitution.

Någon allmän möjlighet att utlysa undantagstillstånd eller nationellt nödläge finns inte i Sverige

Regeringens beslut om att inskränka mötesfriheten och förbjuda sammankomster med över 500 människor har orsakat skilda reaktioner. Beslutet utgör med största sannolikhet det största intrånget i medborgarnas politiska fri- och rättigheter i modern svensk historia. En rimlig åtgärd verkar de flesta anse, men från flera håll ifrågasätts hur så stora ingrepp inte hanteras mer försiktigt. Kraftfullt ledarskap, javisst, men hur kan en grundlagsskyddad rättighet, nödvändig för det demokratiska samhället, inskränkas så lätt?

Någon allmän möjlighet att utlysa undantagstillstånd eller nationellt nödläge finns inte i Sverige. Fram till det att Sverige i princip befinner sig under full belägring av främmande makt gäller det konstitutionella ramverket såsom det står skrivet. Istället har man i regeringsformen valt en modell med latenta lagar och olika bemyndiganden för att hantera kriser. Vad som kan beslutas är underkastat mycket hårda begränsningar, som nu testas för första gången någonsin.

Vi är ute i orörd terräng — någon tidigare praxis finns givetvis inte

I det fall farsot råder eller landets säkerhet är hotad får regeringen genom föreskrift besluta att inskränka mötes- och demonstrationsfriheten, i de fall riksdagen öppnat en uttryckt möjlighet i lag. Nyttjandet av detta förordnande är också underkastat bestämmelser om att ingreppet ska stå i proportion till faran som råder, inte vara diskriminerande och inte hota demokratin. Vad dessa vaga bestämmelser egentligen innebär är riksdagen slutlig uttolkare av — de kan alltjämt avsätta regeringen. Detta är ett av mycket få fall då rättigheter inte kräver stiftande av ny lag utan kan välja att nyttjas självmant av den högsta politiska makten i Sverige.

I fallet med smittspridning finns denna nödvändiga lucka i ordningslagen, som reglerar just allmänna sammankomster. Regeringen eller en länsstyrelse med regeringens tillstånd får begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Den som trotsar förbudet bryter då mot ordningslagen. Exakt hur vidsträckta dessa begränsningar får vara, följer av en proportionalitetsbedömning. Vi är ute i orörd terräng — någon tidigare praxis finns givetvis inte.

Det blir därför ett nyttigt prov på hur juridiken kan uppfylla sin ambition att å ena sidan ge politiken nödvändig makt, men å andra sidan undvika att den blir ett hot mot den enskilde eller demokratin. Räcker reglerna? Det vet vi helt enkelt inte än. Några andra rättighetsbegränsningar än de som nu kopplats in kan inte beslutas av regeringen. Då måste ny lagstiftning till. Och sådan tar tid.

Sedan 70-talet och införandet av den nya regeringsformen har Sveriges beredskap sett ut på ungefär detta sätt. Det finns en rad lagar, beslutade av riksdagen, som kan sättas i kraft när regeringen bestämmer det, så kallade fullmaktslagar. Ransoneringslagen, beredskapslagen och delar av hälso- och sjukvårdslagen är exempel på sådana. De styr om resurser och inskränker en mängd civila regelverk. Fullmaktslagarna berör dock inte enskildas rättigheter, varför det står riksdagen fritt att ställa dem till regeringens förfogande. Det finns också möjlighet att snabba på riksdagens arbete i viss mån i händelse av kris, men i hög grad utgör dessa lagar, tillsammans med regeringens styrning och samordning myndigheter, den nationella krisberedskapen. Det är vad som måste klaffa på nationell nivå vid händelse av krig eller kris. Historiskt har det inte alltid varit hand i handske.

Det finns all anledning att också se vårt konstitutionella ramverk som en del av krisberedskapen

Man kan tänka sig scenarion där detta regelverk blir mycket oklart. I det fall en farsot hade slagit till under en regeringskris, när landet står utan regering, är läget inte helt klart om dessa friheter skulle kunnat inskränkas. Sverige är helt enkelt beroende av en regering som tolereras av riksdagen. En situation likt den efter riksdagsvalet 2018 är inte påtänkt i vår grundlag, även om politiska överenskommelser kan lösa en del problem i enskilda fall.

Konstitutioner är alltid avvägningar. I en krissituation måste makt kunna samlas och beslut genomföras mycket snabbare än vanligt. Dessa beslut bär sällan politisk färg, men innebär mycket kraftiga ingrepp mot enskilda. Samtidigt som det måste gå fort vill man undvika att låta den som utövar makten också bestämma vad krisen kräver. Den svenska lösningen, med ett slags tvåstegsförfarande, är elegant men oprövad. Det finns all anledning att också se vårt konstitutionella ramverk som en del av krisberedskapen, och verkligen utvärdera om dagens regler är tillräckliga. Alla lagförändringar som behöver sättas in i händelse av kris måste redan vara klubbade på förhand. Har rätt personer, rätt verktyg och rätt ansvar? Det återstår att se.