Janerik Larsson: Kalifornien och problemet med den långtgående direktdemokratin

Det amerikanska presidentvalet i november 2016 har inte bara skakat om amerikansk politik, utan även fått konsekvenser för världspolitiken. Exakt vilka kommer kanske att kunna avläsas vid mellanårsvalet 2018. Betydelsen av ett mellanårsval bör inte underskattas: Barack Obamas storseger i november 2008 följdes av Tea Party-vågen som medförde att demokraterna förlorade greppet om kongressen i november 2010.

Den diskussion om demokratins former som ständigt pågår fick under 2016 en aktualitet också utanför de akademiska kretsar som tidigare främst varit engagerade. Det finns anledning granska en numera, inte minst i diskussionen kring ”populism”, ganska vanlig föreställning om hur direktdemokratin skulle kunna bidra till att lösa de trovärdighetsproblem som anses kopplade till den representativa demokratin.

Min tes är att föreställningen om direktdemokratins välsignelse snarare skulle undergräva en välfungerande demokratin än stärka den.

Min bild av direktdemokratins problem grundades när jag för några år sedan samlade material till en bok om Kalifornien. Den moderna kaliforniska välfärdsstatens dilemma kan beskrivas i några få ord; James Buchanan har formulerat det såhär:

Sedan de moderna statliga byråkratierna har kommit att behärska andelar av nationalinkomsten som ingen hade kunnat drömma om, inte ens de första demokratiska socialisterna i sina mest rosenröda framtidsförhoppningar, kommer dessa byråkratier inte utan kamp att avstå från sina positioner i samhället.

Om Kalifornien kan sägas att det grundläggande ekonomisk-politiska problemet är obalansen mellan statens intäkter och utgifter. Privat och offentlig upplåning höll föreställningen om att man kunde få ”både och” vid liv fram till Lehman Brothers-kraschen i september 2008. Man kan inte utesluta att samma föreställning återkommer framöver. För sittande politiker som ogärna tar en diskussion med väljarna om nödvändigheten av att välja, är den nämligen väldigt bekväm.

Kalifornien har under mycket lång tid utgjort ett problem för den amerikanska vänstern. Delstaten var en gång modellen för en framgångsrik amerikansk välfärdsstat av europeiskt snitt. Sedan kom kriserna. Stora städer har gått i konkurs. Det offentliga utbildningssystemet har förfallit. Delstatens ekonomi har försämrats.

I samband med valet i november 2012 lyckades Kaliforniens guvernör Jerry Brown vinna en folkomröstning som innebar en rejäl skattehöjning för de välbeställda. Det hävdades på amerikanskt vänsterhåll att nu var Kaliforniens problem lösta – och att de problem som varit berodde uteslutande på delstatens republikanska politiker.

Kalifornien var en gång modellen för en framgångsrik amerikansk välfärdsstat av europeiskt snitt. Sedan kom kriserna.

I The Atlantic konstaterade den Kalifornien-baserade kolumnisten Conor Friedersdorf då att visst är det sant att Kalifornien är svårstyrt, med sina folkomröstningsbeslut som bland annat gjort att budgetbeslut kräver två tredjedelars majoritet, men att det är demokraterna i Kalifornien som bär huvudansvaret för tillståndet i delstaten. De har haft både möjlighet, ansvar, makt och därtill rejält med skatteintäkter till sitt förfogande för att hantera de problem som bara vuxit med åren.

1991 genomfördes en vettig pensionsreform för delstatens anställda, men den kom efterhand att saboteras och urholkas av de offentliga fackens växande makt. 1999 valdes Gray Davis, demokrat, till guvernör med starkt stöd av de offentliganställdas fackförbund. De förändringar av pensionsvillkoren som då genomfördes av California Public Employees’ Retirement System (CalPERS) fick New York Times att redan då ifrågasätta om delstaten skulle kunna hålla de löften som ställdes ut.

Men som med alla politiska beslut som någon annan politisk beslutsfattare långt längre fram ska ta ansvar för, var det inte så svårt för Gray Davis att låta CalPERS fatta helt oansvariga beslut. Det är det beslutet om delstatens pensionssystem för offentliganställda – som rev upp reformen från 1991 och bland annat tillförsäkrade alla poliser och brandmän 90 procent av lönen när de gick i pension vid fyllda 50 år – som redan försatt storstäder som Stockton och San Bernardino i konkurs, och som fortsatt utgör ett ödesdigert hot mot delstatens och städernas ekonomi.

I praktiken är det nästan omöjligt att avskeda lärare i Kalifornien oavsett vilka försyndelser de gjort sig skyldiga till (inklusive sexövergrepp på elever).

Ett annat fackförbund med stor makt är lärarförbundet. Det har tillsammans med demokratiska politiker skyddat inkompetenta lärare från att bli avskedade. I praktiken är det nästan omöjligt att avskeda lärare i Kalifornien oavsett vilka försyndelser de gjort sig skyldiga till (inklusive sexövergrepp på elever). Att avskeda en lärare ”bara” för att vederbörande är inkompetent i sin yrkesroll tycks helt omöjligt på grund av de skyddande processer som fack och politiker konstruerat.

Politikerna är oförmögna att avskaffa uppenbart orimliga regleringar.

Hur blev det så? För att svara på den frågan måste man ta rejäla kliv tillbaka i historien. Det räcker inte med att hänvisa till senare decenniers expansion av den offentliga sektorn.

Direktdemokratin har funnits i delstatens författning i mer än hundra år, i form av folkomröstningar som i Kalifornien kallas dels ”propositions” dels ”initiatives”. Det är dock först under senare decennier som välorganiserade opinionskrafter i praktiken har använt de direktdemokratiska instrumenten för att styra och ställa i delstaten.

På så sätt är Kalifornien ett unikt politiskt experiment. Varje jämförelse med till exempel direktdemokratin i Schweiz leder tankarna fel. I Kalifornien har direktdemokratin fått en helt unik omfattning. Den gäller både på delstatsnivå och på lokal, kommunal nivå.

I Kaliforniens författning från 1911 finns tre direktdemokratiska vägar:

• ”The initiative” leder till en ny lag beslutad i folkomröstningen.
• ”The referendum” avser ändra en lag beslutad av delstatens lagstiftande församling.
• ”The recall” innebär att en vald politiker avsätts – mest uppmärksammad är avsättningen 7 oktober 2003 av guvernör Gray Davis som då efterträddes av Arnold Schwarzenegger.

I Kalifornien finns en ”industri” som arbetar med att samla namnunderskifter; minst 5 procent av rösterna i senaste guvernörsvalet krävs för ett initative eller referendum. Är det en författningsändring som föreslås är gränsen 8 procent, och avsättande kräver 12 procent. När sedan omröstningen äger rum kräver avgörandet bara enkel majoritet.

Direktdemokratin i Kalifornien har försvårat att utkräva ansvar för fattade beslut.

Rötterna till detta system finns i det tidiga 1900-talets progressiva rörelse i Kalifornien. Det var det republikanska partiet som bar fram rörelsen i reaktion mot den korruption och det storföretagsvälde över delstaten som funnits under föregående decennier. I denna progressiva rörelse fanns mycket av xenofobi, rasism (riktad särskilt mot kineser) och aversion mot storstäder.

Detta kombinerades med den populistiska tradition som finns redan i USA:s grundläggande dokument från det sena 1700-talet: aversionen mot partipolitik. Den aversionen födde i sin kaliforniska variant både en extrem direktdemokrati kombinerat med tusentals myndigheter som i ganska begränsad utsträckning är koordinerade med varandra.

Exempelvis består det vi ser som städer – till exempel Los Angeles – av massor med småstäder som var och en har sina myndighetspersoner: school districts, community college districts, water districts, fire districts, park districts, irrigation districts, mosquito abatement districts, public utility districts… Alla med sina valda företrädare och sina egna byråkratier.

Direktdemokratin i Kalifornien har försvårat att utkräva ansvar för fattade beslut. Detta är enligt mitt synsätt den grundläggande och allvarliga kritiken. Den direktdemokrati som infördes i början av 1900-talet som en reaktion mot missförhållanden har på hundra år urartat. Trots försök att modifiera systemet finns det i dag inte förutsättningar för en långsiktigt förbättrad ordning.

Den bästa sammanfattningen av det dilemma som de kaliforniska politikerna sökte lösa med den långtgående direktdemokratin har långt senare formulerats av ekonomen och Nobelpristagaren Kenneth Arrow i dennes omöjlighetsteorem. Peter Santesson beskrev detta teorem såhär för några år sedan – samtidigt som han konstaterade att det knappast förekommer i svensk demokratidiskussion:

Detta teorem är ett logiskt bevis för att det är principiellt omöjligt att utforma ett röstningssystem som samlar ihop individuella preferenser till ett gemensamt beslut och samtidigt uppfyller vissa grundläggande krav (mycket modesta krav som varje demokrat skulle skriva under på). Demokrati brukar (för de allra flesta) ses som ett i bästa fall neutralt system där man samlar upp och ”översätter” en mängd individuella preferenser till ett gemensamt beslut. Att majoritetsviljan ska råda är ett exempel på en sådan princip. Legitimiteten i systemet kommer ifrån att det är alla enskilda åsikter som styr utfallet – att själva översättningsprincipen (omröstningsregler och dyl.) i sig är neutral och bara sammanställer och konverterar individuella uppfattningar till ett gemensamt utfall. Ibland ifrågasätts om reglerna verkligen är neutrala och effektiva, och man diskuterar vilka ändringar som skulle lösa problemet.

Arrows omöjlighetsteorem visar att det saknas lösning. Inte att problemet är ”svårt”, utan att det är olösligt. Principiellt olösligt. Arrows omöjlighetsteorem drar upp gränserna för vad en demokratisk konstitution kan åstadkomma inte bara på Jorden, utan för alla sociala system som någonsin funnits eller kan finnas. Det går inte att åstadkomma demokratiska omröstningssystem där man kan vara säker på att utfallet är ett resultat av folks preferenser, inte bara ett resultat av omröstningsreglerna. Och om man inte kan vara säker på att beslut grundas på åsikter snarare än på omröstningsregler, får vi ett legitimitetsproblem av mått.

Min slutsats är att den minst dåliga formen av demokrati bygger på dess representativa modell och att den bör utformas så att den uppnår trovärdighet och beslutskraft.