Kommunala bolag ökar risken för korruption

Det råder en bolagsboom i Kommunsverige. 2019 översteg antalet helägda kommunala bolag för första gången 1 700. Det innebär att svenska kommuner i snitt har närmare sex stycken kommunala bolag, och för varje år tillkommer fler. Bolagiseringen sägs effektivisera förvaltningen, förenkla samarbete med andra aktörer i näringslivet och föra med sig skattemässiga fördelar.

Kommunernas nyfunna kärlek till aktiebolagsformen är dock inte oproblematisk. Parallellt med denna boom löper en annan trend. I en ny studie beskriver forskarna Andreas Bergh, Gissur Ó Erlingsson och Emanuel Wittberg ett samband som den misstänksamme kanske redan anat: fler kommunala bolag korresponderar också med kraftigt höjda korruptionsnivåer.

”Att kommuner bolagiserar är i de flesta fall dåligt.”

Exemplen är otaliga. Göteborg, Norrköping, Sundsvall och många fler har alla haft problem med att bolagen låtit politiker och tjänstemän utnyttja sina positioner genom mottagande av förmåner för egen eller andras vinning. Dessa förhållanden sticker ut i den svenska offentliga sektorn som annars är känd för frånvaron av korruption.

– Att kommuner bolagiserar är i de flesta fall dåligt. Flera akademiska discipliner drar kritiska slutsatser om det här fenomenet. Nationalekonomer pekar på att bolagen rubbar konkurrens och marknader. Företagsekonomer är ganska överens om att styrningen är problematisk. Statsvetare brukar framhålla att bolagen är svåra att granska och utkräva ansvar i. Det är stora kostnader för att effektivisera på marginalen, konstaterar Andreas Bergh i ett samtal med Smedjan.

Nivån på korruption är svår att mäta, men när forskarna tittade på den upplevda korruptionsnivån var sambanden tydliga. I den nya studien undersöks för första gången i Sverige både de potentiella effektiviseringsvinsterna och den ökade risken för korruption som bolagisering av kommunala verksamheter för med sig.

Genom att studera antalet kommunala bolag i respektive kommun, medborgarnöjdheten, kommunala skattesatsen samt nivån av korruption kommer forskarna fram till att de allra mest bolagiserade kommunerna även har högre kommunalskatt och mer korruption, men inte mer nöjda medborgare.

– Resultaten var inte överraskande, men vi vet inte exakt varför korruptionen så tydligt korrelerar med kommunal bolagisering. Till viss del har det nog att göra med insyn och att media inte granskar dessa verksamheter. Så fort media gräver kommer det fram rejäla oegentligheter, men det görs inte så mycket lokalt. Men det finns också något med hur beslut fattas.

Det hänger sannolikt samman med att det i hög grad är upp till beslutsfattarna själva hur man vill styra bolaget, menar Andreas Bergh:

– Bolagen blir ofta som egna bubblor. Det odlas starka informella relationer mellan politik, tjänstemän och leverantörer, och ifrågasättandet nöts ner. Inom vanlig politisk förvaltning finns tydliga politiska konflikter mellan majoritet och opposition såväl som ett formellt regelverk. Det är svårt att säga med säkerhet varför, men jag tror att det skapas en informell kultur, vilket är särskilt tydligt i några branscher. De ligger i farozonen.

”Så fort media gräver kommer det fram rejäla oegentligheter.”

De kommunala bolagen är också kraftigt överrepresenterade i Brottsförebyggande rådets granskningar av ekonomisk brottslighet i Sverige. Vissa sektorer, såsom bygg, anläggning och infrastruktur pekas ut som särskilt riskabla, vilket överensstämmer väl med de skandaler som under senare år plågat den kommunala bolagssektorn. Forskarna drar i artikeln slutsatsen att bristande insyn, stora pengar och otydlig koppling till politiskt ansvarsutkrävande skapar en mylla för oriktiga beslut.

Men vad är det som gör att kommuner bolagiserar? Och varför pratas det inte mer om vad som troligtvis är Sveriges största korruptionsorsak? Trots de problem som Andreas Berghs forskning uppmärksammat lyser frågorna med sin frånvaro i den politiska debatten.

– Det här är en fråga som lite grann har bubblat länge. Men det bränner aldrig till. Trots att allting pekar på strukturella problem behandlas varje enskild skandal, såsom i Göteborg, Norrköping eller Sigtuna, som något slags undantag.

Att svenska kommuner började driva bolag är egentligen inte resultatet av någon genomtänkt verksamhetsreform. Kommunallagen är utformad så att kommuner ska bestå av nämnder och förvaltningar, styrda av politiker. Bolagens uppkomst är snarare ett resultat av att möjligheten fanns och att det inledningsvis gav stora fördelar.

Principen om kommunalt självstyre innebär att svenska kommuner styr över en lång rad områden. Om möjligheten att själv utforma sådant som skola och socialtjänst i princip är obefintlig genom lagstiftning på nationell nivå, gäller motsatsen för den så kallade allmänkompetensen.

Att svenska kommuner började driva bolag är  inte resultatet av någon genomtänkt reform.

Att staten blev tagen på sängen när kommuner började driva olika typer av bolag kan med fördel illustreras av att offentlighetsprincipen, alltså rätten att ta del av allmänna handlingar från offentlig verksamhet. Först under 1990-talet började kommunala bolag omfattas av offentlighetsprincipen. Innan detta skedde kunde medborgarnas insyn begränsas genom att till exempel kommunens VVS-verksamhet bolagiserades. Andra regelverk har än i dag inte anpassats för att kommuner bolagiserar. Exempelvis går det i regel inte att överklaga ett beslut fattat av ett bolag på samma sätt som om det fattats av en kommunal förvaltning.

– Ofta var kommunens val att gå från förvaltning till bolagsform inledningen på en tänkt privatisering. Så var det exempelvis med renhållning och sophämtning på 90-talet. Tanken var att detta skulle privatiseras. Men sedan kom det av sig, och kommunen blev stående med ett par bolag, som man bara drev vidare, säger Andreas Bergh.

Andra skäl till att bolagisera kommunal verksamhet är att det medger större flexibilitet och självständighet, samt att effektiviteten ska öka när verksamheten blir kvasi-privat och resultatdriven. Detta sker genom att många av de regelverk som omfattar offentlig verksamhet har betydligt mer begränsad effekt på bolag. Bolaget måste fortfarande iaktta saklighet, men exempelvis ekonomin kan skötas friare från politiken. I många fall är kompetensen, alltså möjligheten att driva bolagen, mycket luddig. Detta ska visa sig ge negativa konsekvenser.

Det finns också mer cyniska skäl till att kommuner väljer att bolagisera. Genom att skatteplanera i bolagen kan kommunerna minska sin egen beskattning och stora intäkter kan genereras genom vinstutdelning, något som egentligen strider mot principen om att skatt är kommunens huvudsakliga intäktskälla och att kommunal verksamhet inte ska vara vinstdrivande. De kommunala bostadsbolagen delar varje år ut miljardbelopp till svenska kommuner, en form av hyresbeskattning. Fler poster och högre arvoden kan också tänkas driva på kommunpolitiker att utvidga bolagsportföljen.

När det strikta regelverk som maktutövningen vilar på frångås öppnas för stora felsteg.

Det finns en väsentlig skillnad mellan offentlig förvaltning och näringsverksamhet. Kommunen som sådan härstammar från ett behov av rättssäker och förutsägbar myndighetsutövning på lokal nivå. När det strikta regelverk som offentlig maktutövning vilar på frångås öppnas också för stora felsteg.

– I många fall verkar kommunala bolag i utkanten av det lagliga området. Men det finns starka incitament för alla inblandade. Jag är skeptisk till om striktare reglering av kommunernas verksamhet kan komma åt problemet. Det kommer också möta ett enormt motstånd att begränsa kommunernas handlingsfrihet, säger Andreas Bergh.

Tillsammans med sina forskarkollegor har han också tittat närmare på de styrproblem som finns i de kommunala bostadsbolagen. En motsägelsefull ordning är att dessa ofta styrs av politiker. Den sedvanliga nämndverksamheten är helt och hållet politisk, men hur beslut egentligen ska fattas i bolag är oklart.

Styrelseledamöter i ett aktiebolag är skyldiga att beakta bolagets bästa, i meningen vad som kommersiellt är mest affärsmässigt strategiskt. Denna lojalitetsplikt är mycket långtgående, och bolaget ska drivas affärsmässigt. Samtidigt måste kommunal verksamhet beakta allmänintresset och styrelserna är i regel politiskt tillsatta.

”Det stora problemet i bolagsstyrningen är att det råder oklarhet.”

När forskarna ställde frågan till ett stort antal styrelseledamöter i kommunala bostadsbolag svarade rödgröna politiker i hög grad att de skulle beakta partipolitiska intressen. Detta ansåg långt färre moderater. I praktiken gör den oklara regleringen av kommunala bolag att ingen vet vad styrelsen egentligen innebär. Ska man gå med vinst, tjäna medborgarna eller driva politiska intressen, frågar sig Andreas Bergh.

– Det stora problemet i bolagsstyrningen är att det råder oklarhet. Man skulle kunna kräva full affärsmässighet och professionella styrelser, eller helt politiskt styre med enbart politiker, men man måste renodla uppdragen. Är det aktiebolagslagen eller det demokratiska mandatet som ska vara styrande?

Andreas Bergh menar att borgerligheten borde intressera sig mer för frågan och bli tydligare i sin kritik mot hur kommunerna driver bolag. Det är en tanke som även återfinns hos den moderate ideologen och sociologiprofessorn Hans L Zetterberg, som kring millennieskiftet sammanfattade den redan då rådande trenden inom förvaltningen i påfallande dystra ordalag. I essän Bolagiseringen av Sverige identifierade han de motsägelser som uppstått under 1900-talets sista decennier när näringslivets logik hade tagit sig in i myndigheterna, och trängt ut den logik som där borde råda.

I takt med kapitalismens segertåg över världen sprids i Sverige [näringslivets] organisationsform, aktiebolaget, långt utanför näringslivet. Det började med att affärslivets språk trängde in i förvaltningarna. Personalen i kommuner och landsting gick på kurs i köp-och-sälj.

Zetterberg var knappast skeptisk till ett fritt näringsliv eller omfattande privat verksamhet i allmänhet. Tvärtom. Under Zetterbergs långa karriär var en minskad byråkrati, privat ägande, marknadsekonomi och entreprenörskap ledord. Nu hade dock kommersens språk, tidens starkaste trend, trängt in i förvaltningen, som inte agerade på en marknad. Resultatet var det kanske sämsta möjliga, ”bolagisering utan privatisering”.

Hur löser man då problemen med korruption och de återkommande skandalerna? Enligt Andreas Bergh finns en enkel lösning, trots allt.

– Det finns ett alexanderhugg: privatisera bolagen.