När Sverige gjorde sig beroende av Cementa

Regeringskrisen hade precis lagt sig. Stefan Löfven skulle återväljas som statsminister, men riksdagen hann inte ens hålla omröstningen, innan nästa kris bröt ut. Allt som krävdes var ett enskilt avslagsbeslut som fattades den 6 juli i fjol när Mark- och miljööverdomstolen avvisade Cementas ansökan om fortsatt kalkstensbrytning i Slite på Gotland. 

Cementkrisen riktade strålkastarljuset på Sveriges besvärliga tillståndsprocesser. Och det som började med en fråga om kalkstensbrytning har sedan kommit att handla om alltifrån gruvor till vattenkraft. Sedan den nya miljöprövningen infördes 1999 har endast en gruva, Kaunisvaaragruvan norr om Pajala, startat efter att ha klarat alla led i tillståndsprocessen. 

Att ett enskilt avslagsbeslut kunde utlösa en cementkris, såväl som att en enskild plats stod för 80 procent av all cementproduktion i Sverige, kom nog som en förvåning för många. Plötsligt talades det om betongbrist, byggstopp och 280 000 arbetslösa. 

”Det finns anledning att ta siffrorna med en nypa salt”, menade förvisso nationalekonomer som Hans Lööf, men regeringen såg sig ändå nödgad att skriva en tillfällig lag för att förlänga Cementas nuvarande tillstånd. Ett förfarande som enligt Lagrådet stred mot grundlagen. 

Cementkrisen grundlades dock genom politiska beslut långt tidigare. Historiskt har kalk brutits på otaliga platser i Sverige. Som flest fanns det 160 aktiva kalkbrott. 

I dag ser vi sällan kalkstensbrotten som annat än badplatser, med sitt utmärkande kristallklara vatten, eller konsertplatsen Dalhalla, som tagit plats i dagbrottet Draggängarna, utanför Rättvik. Vad gäller cementfabriker återstår bara två. Förutom i Slite på Gotland, finns den betydligt mindre fabriken i Skövde. Båda ägs av samma tyska jätte: Heidelberg Cement som är världens största cementtillverkare. Genom sitt ägande i Cementa, har bolaget de facto monopol på cementproduktion i Sverige. 

***

Det ironiska i den här historien är att det var rädsla för just utländskt ägande som krattade manegen för den tyska industrijättens dominans i Sverige. Året var 1973 och den socialdemokratiska regeringen var oroliga för att en utländsk aktör skulle köpa upp den sista kvarvarande konkurrenten till Cementa, Gullhögen. Därför drev regeringen i stället på för en fusion till ett svenska cementmonopol. 

Cementindustrin gick in i 1970-talet med stora bekymmer. Efterfrågan på cement låg på bottennivåer, varför allt färre cementproducenter stod sig i konkurrensen. Cementa tog över ett flertal av dem, tills bara konkurrenten Gullhögen återstod. 

Koncentrationen saknade inte naturliga förklaringar. Såväl kalkbrytning som cementtillverkning har betydande stordriftsfördelar som branschen började dra nytta av under 1950-talet. Kalkbrytningen mekaniserades och produktionen koncentrerades, då det var mycket effektivare att sköta den i större enheter. En framgångshistoria blev det också. En statlig utredare konstaterade 1968 att produktionskapaciteten mellan åren 1954 och 1965 nästan hade fördubblats. 

Just cementindustrin var vid den här tidpunkten föremål för flera statliga utredningar, som berörde företagskoncentration och stordriftsfördelar, varav koncentrationsutredningen från 1968 var den ena. Två år senare följde utredningen ”Stordriftsfördelar inom industriproduktionen”, där förslagen snarare än att minska koncentrationen handlade om hur den skulle kunna ökas för att nå ”optimala” stordriftsfördelar. 

Det säger också något om tidsandan, när politiker såg det som sin uppgift att främja framväxten av industrijättar, snarare än att begränsa den med konkurrensregler. Till de tongivande politikerna hörde Rune Johansson som vid tiden var industriminister i Olof Palmes regering. Själv förnekade han då sin egen inblandning i affären. Som ekonomhistorikern Malin Dahlström belyser i sin avhandling från 2015 spelade Johansson dock inte bara nyckelroll – affären gjordes på hans initiativ. 

Rune Johansson tillträdde 1971 som Sveriges andra industriminister. Han efterträdde Krister Wickman, som hade tillträtt som statsråd i det nyinrättade industridepartementet 1969. Departementet var en del av ”den nya näringspolitiken” som samme Wickman till ombudens jubel lanserade på S-kongressen 1967 i syfte att ge staten ökad kontroll över utvecklingen i näringslivet.

Staten stod vid tidpunkten för ungefär fem procent av ägandet i näringslivet. Wickman hade dock betydligt större ambitioner, vilket Anders Johnson tidigare skrivit om i Smedjan. En fjärdedel av näringslivet ”helt eller delvis i samhällets ägo” kunde vara rimligt, menade han. I dag är Wickman bortglömd, men vid tiden sågs han som en sannolik efterträdare till Tage Erlander. I stället blev Wickman utrikesminister i Palmes regering.

***

Under Rune Johanssons första tid som minister diskuterade departementet med majoritetsägaren Industrivärden möjligheten att öka det statliga ägandet i Gullhögen. I företagsgruppen Statsföretag AB, styrd från departementet, upprättades dock en strategi för hur Gullhögen skulle kunna förvärvas, för att staten på sikt skulle kunna ta över hela cementindustrin. 

Initiativet var inte bara regeringens. I början av 1970-talet gick det som nämnt trögt för cementindustrin och Industrivärden var intresserade av att sälja av Gullhögen. Staten fick ett skarpt erbjudande, men tackade nej genom Johansson. 

Statsföretag AB utgjorde det näringspolitiska instrumentet i Socialdemokraternas nya industripolitik, och genom bolaget agerade staten holdingbolag för alltifrån stålindustrier till cigarettfabriker. På Industridepartementet fanns långtgående planer på att förvärva Gullhögen. Ett skäl till att så inte blev fallet kan, enligt ekonomhistorikern Malin Dahlström, varit att investeringsbehovet avskräckte. 

Ryktet om Industrivärdens säljplaner fick dock snabbt fötter och flera utländska producenter visade intresse. Att låta ett utländskt bolag förvärva ens en mindre andel av cementindustrin såg Johansson som så illavarslande att han tog kontakt med Cementas vd:n Sten Lindh, för att sälja in idén om en sammanslagning mellan Cementa och Gullhögen. 

Förslaget togs dock inte emot med någon vidare entusiasm. I varje fall inte till att börja med. Monopolbolag, och då i synnerhet privata sådana, var illa ansedda. Johansson ska dock ha utlovat statens fulla stöd, och att inga konkurrensåtgärdar skulle vidtas om staten bara fick övervaka priser och produktion. 

När affären blev offentlig gjorde dock flera tunga spelare motstånd offentligt. Till kritikerna hörde Axel Iveroth – särskilt anmärkningsvärt eftersom han var vd för den egna branschorganisationen Industriförbundet. Monopoliseringen skulle på sikt leda till högre priser, inte minst eftersom staten lade sig i prisbildningen, menade han. 

Kritisk var även Näringsfrihetsombudsmannen. Inte så förvånande kanske – det var en statlig förvaltningsmyndighet med uppgift att ingripa just mot företeelser skadliga för konkurrensen. I ett utlåtande förklarade man bland annat att det inte bara var konkurrenssituationen på cement som hotades, men också en rad andra produkter. Genom fusionen fick Cementa nämligen inte bara 100 procent av den svenska cementmarknaden, men 80 procent av betongmarknaden. Näringsfrihetsombudsmannen ville därför att affären skulle prövas i Marknadsdomstolen. 

Det var inget som välkomnades i Regeringskansliet, och ett departementsråd ska ha föreslagit för industriministern att han borde tala med handelsministern för att få konkurrensmyndigheten att ”lugna ner sig”, enligt pm som Malin Dahlström återger från industridepartementet. Om handelsministern gjorde det är oklart, men Näringsfrihetsombudsmannen ändrade sig och lät beslutet fattas av riksdagen (och kungen) hellre än domstolen. 

Industridepartementet kunde knappast önskat sig mer. I riksdagen samlade affären brett stöd. Inte bara eftersom Socialdemokraterna satt på 45 procent av riksdagsplatserna, men även Moderaterna talade för monopoliseringen genom riksdagsledamoten Carl Göran Regnéll, som menade att affären var fördelaktig för samhället. Centerpartiet, som samlade fler mandat var dock mer skeptiska, om än mest av regionalpolitiska skäl, och menade att monopolet riskerade att leda till regional obalans. Även Folkpartiet hyste invändningar och ville åtminstone låta Marknadsdomstolen skulle pröva frågan.

”Cementa kommer ständigt att vara ett aktuellt namn i socialiseringsdebatten”

Vilken roll industriministern hade haft i fusionen kommunicerades dock inte till de andra partierna. Socialdemokraten Ingvar Svanberg, som var ordförande i näringsutskottet, framhärdade till och med att staten inte medverkat till sammanslagningen. Antingen visste han inte, eller så ljög han. 

Mer oväntat stöd fick dock regeringen av nationalekonomer som Lars Jonung, som senare blev ekonomisk rådgivare till Bildt-regeringen. Tillsammans med ekonomkollegan Bengt Nilsson skrev han under rubriken ”Cementfusionen – bör den stoppas?” i Ekonomisk Debatt. De konstaterade visserligen att läroböckerna förklarar att monopolisering i en bransch där det rått fri konkurrens, inte kommer med några önskvärda konsekvenser, utan tvärtom mindre produktion och högre priser. 

I fallet med cementindustrin såg de dock stordriftsfördelar. Dessutom passade Sverige 1973 inget vidare in i några nationalekonomiska läroboksmodeller. På cementmarknaden fanns inte mycket marknad att tala om. Det rådde redan duopol, skrev ekonomerna, som tyckte Näringsfrihetsombudsmannen borde ingripit mot konkurrenssituationen mycket tidigare. Nu återstod ”ett halvoffentligt företag” där staten lade sig i hela prisbildningen, men också ett mer existentiellt hot – att staten skulle förstatliga hela cementindustrin:  

Cementa kommer ständigt att vara ett aktuellt namn i socialiseringsdebatten, särskilt med tanke på att företagets produkter ingår i den politiskt så känsliga bostadssektorn. 

Att sådana planer var högst reella, liksom hur politiskt styrd hela processen var inifrån Regeringskansliet, kommer fram först senare. Redan vid tidpunkten ska dock flera tidningar ha försökt nysta i affären, men granskningen försvårades då ministern åsidosatte offentlighetsprincipen. Det menade i alla fall journalisten Gustaf Olivecrona – en av de tre O:na som tillsammans med Lars Orup och Åke Ortmark tog den ifrågasättande skjutjärnjournalistiken till Sverige – i boken Svenskarna och dess herrar som släpptes 1974 efter att affären hade gått i lås. 

För Olivecrona åskådliggjorde hela processen ett spel där ministrar bakom lyckta dörrar hade djupa band till näringslivet, samtidigt som i de i offentligheten försökte få det att framstå som motparter till detsamma. 

Två decennier senare blåste dock andra politiska vindar och staten, som var delägare i Cementa, sålde av sitt innehav, tillsammans med aktier i 34 andra bolag, vilket var ett av regeringen Bildts tidiga beslut 1991. Det dröjde bara till 1994 innan Cementa gick samman med finska Partek/Metra. 1999 hamnade det slutligen helt i utländsk ägo när tyska Heidelberg Cement tog över. 

Så hade monopoliseringen av en bransch, i syfte att skydda den mot utländskt ägande, åstadkommit ett utländskt monopol i svensk cementindustri. I dag är det få som räds tyska investerare, men koncentrationen av cementindustrin gör den onekligen helt beroende av att enskilda tillståndsprocesser faller rätt ut. 

***

Skapandet av Cementas monopol för osökt tankarna till en politisk konflikt som nu utspelar sig på europeisk nivå. Flera länder, bland dessa europeiska storspelarna Tyskland och Frankrike, vill luckra upp konkurrensregler för att främja skapandet av ”europeiska champions” – i praktiken statsstödda industrijättar. Om konkurrensreglerna för europeiska företag luckras upp, skulle fler kunna gå ihop för att uppnå stordriftsfördelar, och därmed ta upp konkurrensen med amerikanska och kinesiska motsvarigheter, lyder resonemanget. 

Det är bräckligt att jämföra historiska skeenden med dagspolitiska, men det är svårt att inte dra paralleller till svensk cementindustri. Om inte annat borde den utgöra ett illustrativt exempel på att motståndskraft nog bäst byggs på andra sätt.