Du använder en utdaterad webbläsare som inte längre stöds. Vänligen uppgradera din webbläsare för en bättre upplevelse av timbro.se

Samhälle Reportage

Svensk berggrund är full av sällsynta metaller som är nödvändiga för den gröna omställningen, ändå lyckas ingen få tillstånd att bryta dem. Sedan miljöbalken infördes 1999 har inga nya gruvprojekt klarat sig igenom alla delar av tillståndsprocessen. Smedjans Adam Danieli undersöker en uppseendeväckande snårig miljöprocess.

”Under en guldrush, sälj spadar.” 

Upphovsmannen till talesättet, som förevigats i mängder av västernfilmer, är sedan länge bortglömd, men sensmoralen är tydlig: De riktiga möjligheterna finns för den som sitter på det alla behöver.

I dag är det få som ger sig in i guldgrävarbranschen. Dagens guldfeber finns inom elektrifiering, med mängder av nya aktörer som utvecklar batterier, solceller, halvledare och annan mikroelektronik. Alla som tävlar om att utveckla nya elektriska lösningar har en sak gemensamt: de behöver metaller. Framför allt gäller den nya boomen så kallade sällsynta jordartsmetaller, med namn som yttrium och cerium. Även kobolt och litium, som inte räknas till de sällsynta jordartsmetallerna, är ämnen som efterfrågas.

Alla som tävlar om att utveckla nya elektriska lösningar har en sak gemensamt: de behöver metaller.

Sedan 1980 och de första digitala kliven har marknaden för sällsynta jordartsmetaller, kobolt och litium fullkomligt exploderat. Kina är i dag den dominerande exportören av dessa nyckelmetaller, följt av konfliktdrabbade Kongo. Europa är i sin tur en stor importör av metallerna, och kontinentens behov av sällsynta jordartsmetaller spås tredubblas till 2030.

Även Sverige har betydande fyndigheter av dessa metaller. Många av dem är till och med namngivna efter de orter där svenska kemister och bergsingenjörer för första gången identifierade dem i rika fyndigheter, såsom ytterbium och skandium som båda upptäcktes i Ytterby utanför Stockholm — den plats i världen där allra flest nya grundämnen har upptäckts. Ändå finns inte en enda gruva som utvinner sällsynta jordartsmetaller i Sverige. 

Så varför säljs inga spadar?

***

– Man tror att det finns stora mängder av dessa metaller i Sverige, men man vet inte alltid detaljerna, vilket i sig är ett problem.

Det säger Emma Härdmark, geolog och kommunikationschef på Svemin, som företräder den svenska gruvindustrin. Hon pekar på att Sverige inte har tagit tillvara den potential som finns och att vi, i takt med elektrifiering och digitalisering, blir allt mer beroende av att andra länder bryter sina fyndigheter.

Emma Härdmark, kommunikationschef på gruvbranschorganisationen Svemin. Foto: Svemin.

– Man kan bara bryta det man hittat. Trots att Sverige är Europas största gruvland, så är det väldigt underprospekterat. Det är enorm kostsamt att göra undersökningar, och är det inte säkert att man kan räkna hem det är det få som vill investera i Sverige. Då blir det inga gruvor, trots att marknaden skriker efter mineral.

Gruvlandet Sverige är än i dag Europas överlägset största järnmalmsproducent, men lever på gamla meriter. De flesta gruvor öppnades för många decennier sedan, och i den ranking av olika gruvnationers attraktivitet som sammanställs av kanadensiska Fraser Institute varje år, har Sverige sjunkit som en sten – trots stora outforskade fyndigheter. Från att ha varit ett av världens mest intressanta länder att investera i för två decennier sedan, rankas Sverige idag på 36:e plats, långt efter exempelvis Finland och Irland, som båda placerar sig på topp 10.

Sveriges attraktivitet som gruvnation har sjunkit som en sten – trots stora outforskade fyndigheter.

Det bästa exemplet på kombinationen av stora fyndigheter, hög efterfrågan och utebliven brytning ligger i närheten av Gränna i norra Småland. 

– Norra Kärr är en av världens största kända fyndigheter av sällsynta jordartsmetaller utanför Kina. Den har varit känd länge. Man har gjort omfattande undersökningar och har en färdig gruvdesign som skulle kunna sättas i verket, säger Härdmark.

Redan i början på 1900-talet gjordes de första fyndigheterna av rik mineral i Norra Kärr. På 1990-talet pekades området ut och fick status som riksintresse eftersom fyndigheterna ansågs så stora att de var strategiskt viktiga för Sverige. Den dominerande bergarten, som kallas grennait efter platsen, tros ha världens högsta koncentration av eftertraktade metaller. 

Sedan 2009 har kanadensiskt ägda Tasman Metals, i dag GREENNA Mineral AB, innehaft rätt att undersöka området och försökt starta en gruva om knappt 150 hektar. Ändå har inte ett enda spadtag tagits – eftersom det vore olagligt. 

***

Inför det nya millenniet fick Sverige en helt ny och sammansatt miljölagstiftning. Miljöbalken, som kunde läggas till som ett eget avsnitt i den svenska lagboken, var bland de mest ambitiösa lagstiftningsprojekten i modern tid. Mycket av lagstiftningen bestod av tidigare separata regelverk som nu slogs ihop till en egen balk, men samtidigt infördes många nya regler som skulle omfatta alla verksamheter som påverkar miljön. Tanken var att regelverket skulle bli enklare, men konsekvenserna har varit svår att överblicka.

Tanken var att regelverket skulle bli enklare, men effekten har varit svår att överblicka.

Miljöbalken skiljer ut sig från mycket annan lagstiftning i Sverige, av två anledningar. För det första uttalades i förarbetena att lagstiftningen avsågs vara ”dynamisk” – att innehållet skulle skärpas naturligt över tid, utan att lagens lydelse behövde ändras, för att på så sätt trycka på miljöomställningen kontinuerligt. I balkens andra kapitel finns exempelvis ett krav på att verksamhet ska ha mest miljövänliga tillgängliga teknik och föregås av mesta möjliga försiktighetsåtgärder. Gränsen för vad som är ”mesta möjliga” förflyttas i takt med samhälls- och teknikutvecklingen, och kraven förändras med andra ord utan att politiska beslut fattas eller regeringen blandas in.

För det andra lägger miljöbalken en helt annan vikt vid domstolsprövning är många andra lagar i Sverige. Man har genom reformer i olika omgångar utmejslat en särskild domstolsordning för dessa frågor. Vid sidan av de två huvudspåren allmän domstol och förvaltningsrätt finns mark- och miljödomstolarna, med två instanser, som prövar mer omfattande tillstånd. Den sedvanliga modellen i Sverige är att förvaltningsmyndigheter prövar tillståndsärenden, men just miljötillstånd måste man alltså gå till domstol för. 

Sedan miljöbalken infördes har inga nya gruvor klarat hela prövningen med miljötillstånd och koncession. Ett antal tidigare tillstånd har förändrats och utvidgats, men inga nya verksamheter har kunnat starta upp. Emma Härdmark menar att regelverket spelat stor roll för hur gruvor etableras i Sverige. 

– Att vi har fallit så pass mycket som gruvnation är en direkt konsekvens av icke-fungerande tillståndsprocesser. Det är förhållandevis lätt att få undersökningstillstånd. Det är svårare att få bearbetningskoncession, men den stora utmaningen är miljöprövningen. Människor vill inte investera stora mängder riskkapital i processer som är kostsamma, onödigt svåra och kan pågå i princip hur länge som helst. 

Få processer i Sverige är omfattade av så stora regelverk och tar så lång tid. Regleringen involverar en mängd myndigheter. Bergsstaten, en del av Statens geologiska undersökning, ger tillstånd för undersökningstillstånd, det vill säga borrning av smala djupa hål i undersökningssyfte. Länsstyrelserna ger tillstånd till provbrytning i det fall eventuell gruvverksamhet undersöks. Bergsstaten och länsstyrelsen medger sedan bearbetningskoncession, alltså rätten att bearbeta mineralen.

Den som har fått tillstånd att bryta mineral från första början, kan mycket väl få nej till att öppna själva gruvan.

Därefter ska den fullskaliga verksamheten tas upp i domstol, med Naturvårdsverket som motpart, och skickas ut på remiss till ett antal andra myndigheter. Med största säkerhet kommer ärendet sedan att överprövas i Mark- och miljööverdomstolen, eftersom kretsen av personer och organisationer som har möjlighet att överklaga är så vid. Efter detta ska Bergsstaten återigen medge markanvisning och kommunen bevilja bygglov. Den som har fått tillstånd att bearbeta mineralen från första början, kan mycket väl få nej till att öppna själva gruvan. Dessa många turer med olika myndigheter tar ofta många år, med energikrävande ovisshet och stora ekonomiska förluster för alla inblandade.

Provborrning efter uran i Oviken 2008. Foto: Shutterstock.

Det var också vad som hände i Norra Kärr. 2009 beviljades undersökningstillstånd, och 2013 bearbetningskoncession och tillstånd för provbrytning. Detta överklagades dock till regeringen, som 2014 avslog överklagandet. Sådan provbrytning kräver miljötillstånd, vilket beviljades av både Mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen. 2016 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen dock regeringens bestlut att avslå överklagan om bearbetningskoncession från 2014 och återförvisade ärendet till Bergstaten. Detta stoppade processen, efter vilket tillståndet för provbrytning gått ut. I år avslog Bergsstaten den återförvisade ansökan om bearbetningskoncession, med hänvisning till att företaget inte haft ett Natura 2000-tillstånd. Efter över ett decennium har inte annat än ett antal provhål borrats i Norra Kärr.

Emma Härdmark från Svemin beskriver en tillståndsprocess som inte håller ihop.

– Syftet med den särskilda minerallagen är att man ska kunna hitta, undersöka och ta tillvara metaller som är viktiga för Sveriges välstånd och utveckling. Miljöregleringen å andra sidan, den kämpar emot samma syfte och begränsar möjligheten att utvinna sådant som har pekats ut som värdefullt. 

Även själva miljöprövningen menar man har problem. 

– Problemet är inte lagstiftningen i sig, utan tillämpningen av reglerna. I stället för att man samarbetar och vägleder blir det nästan som en tvist mot myndigheterna. Det är svårt att få kraven konkretiserade och ingen bortre tidsgräns finns för hur lång tid det tar att få ett beslut vad gäller miljöprövningen. 

***

Huvudansvarig för tillsynen och utvecklingen av miljöbalken är Naturvårdsverket. Där håller man inte med om bilden som tecknas av gruvnäringen av att prövningarna skulle vara särskilt långa.

– Det har var väldigt få ansökningar på senare tid, så jag skulle säga att det är svårt att dra någon generell slutsats om längden på våra processer. Det är två komplicerade prövningar, mot minerallagen och miljöbalken och det finns inga standardärenden. 

Det säger Ingela Hiltula, enhetschef på samhällsavdelningen på myndigheten. 

– Man ska också komma ihåg att en gruvprövning innebär att man tar i anspråk ganska mycket mark och producerar stora avfallsmängder. Det är en omfattande verksamhet som måste gås igenom noga.

Läs också:

Naturvårdsverket är också motpart i domstolsprocessen. Verkets uppgift är att ta tillvara allmänintresset i processen, och Hiltula menar att domstolsprocessen är ett sätt att göra det mer transparent. 

– Jag tycker det fungerar bra med prövningarna i domstol. De är ju proffs på att leda sådana här processer när man ska väga olika intressen. Det är en tydlig och transparent ordning. Ett företag som vill utvinna vill ta av gemensamma resurser och utnyttja den i sin affärsverksamhet. Det behövs en myndighet som tar tillvara de intressen som inte är en del av processen. Då blir vi part, med möjlighet att gå i in i vissa ärenden. Vi prioriterar hårt bland målen, men gruvärenden är nästan alltid sådana där utfallet får stora konsekvenser och då är vi engagerade. 

Ingela Hiltula, enhetschef på Naturvårdsverkets samhällsavdelning. Pressbild.

Samtidigt är Hiltula skeptisk till den kritik som riktats mot själva miljöbalken.

– Det finns en lång historia av stark miljöskyddslagstiftning med individuell prövning i Sverige. Mycket av det som finns i balken fanns redan innan i miljöskyddslagen och andra lagar. Den stora förändringen på detta område är snarare den omfattande EU-regleringen, som givit upphov till mycket föreskrifter. 

***

Alldeles nyligen förklarade statsminister Stefan Löfven under ett besök i Arvidsjaur att Sverige behöver nya gruvor för att klara klimatomställningen. Importen från Kina och Kongo är inte hållbar. 

Samma dag som statsministern besökte Malmberget presenterade Volvo att man skulle investera i ny batteriproduktion i Sverige – med importerade råvaror, sannolikt från Kina. 

Konflikten mellan lokal miljö och globalt klimat kommer knappast att minska framöver. Ingela Hiltula håller delvis med om att det lokala betonas i dag.

– Artskydd och vattenfrågor blir av naturliga skäl lokala. Man har mer och mer tagit in klimataspekter. Frågan är hur man skulle kunna göra den avvägningen i en tillståndsprövning – global miljönytta är svårt. Det kanske går, men jag vet inte riktigt hur det skulle kunna gå till. 

SGU har konstaterat att det krävs ökad brytning av de sällsynta jordartsmetallerna för att en grön omställning ska kunna ske.

I samband med att SGU inventerat de nordiska tillgångarna av sällsynta jordartsmetaller konstaterade myndigheten att det krävs ökad brytning av dessa och ett antal andra metaller för att en grön omställning ska kunna ske. Dessa intressen måste också beskrivas som allmänna. Ett antal sällsynta jordartsmetaller finns på EU-kommissionens lista över samhällskritiska material – sådana som är av mycket stor ekonomisk betydelse för Europa och som uppvisar betydande risk för strypt tillgång.

Sedan miljöbalken infördes 1999 har inga nya gruvprojekt klarat sig igenom alla delar av den svenska tillståndsprocessen. Enbart ett antal förändringar av befintliga tillstånd eller utvidgningar av redan etablerad verksamhet har beviljats.

Under tiden ropar både marknaden och politiken efter de gröna omställningsmetallerna. Emma Härdmark på Svemin är inte särskilt hoppfull om att ekvationen ska gå ihop.

– Om inte tillståndssidan förändras kommer Sverige inte att starta dessa gruvor. Exemplet Cementa har satt fokus på detta. Det är fråga om ett systemfel när flera år långa ansökningar avvisas och vi inte kan trygga vår råvaruförsörjning.

Omslagsfoto: Järnmalmsgruvan i Kiruna är svensk gruvindustris flaggskepp. Foto: Hanna Franzén / TT