Politiker eller rörelsebyråkrat?

Alla vill jobba statligt, men ingen vill bli byråkrat. Med denna Timbuktu-referens sammanfattar juristen Richard Sannerholm i boken ”Rättsstaten Sverige” den kultur som han menar har blivit allt vanligare inom svensk offentlig förvaltning. Det han syftar på är en uppluckring av de opartiska och kanske lite tråkiga ideal som hör en förutsägbar rättsstat till, till förmån för mer aktiv och fri myndighetsroll. Att ”föra dialog” och ”ta initiativ” är inte typiskt byråkratiska arbetssätt, men de tycks leta sig in allt mer inom svensk förvaltning på både statlig och lokal nivå, menar Sannerholm.

Systemet som gör detta möjligt är utan tvekan en av Sveriges största rättsstatliga skamfläckar.

Referensen skulle dock lika gärna kunna karaktärisera ett annat problem inom den svenska statsapparaten – att ge politiker och politiska tjänstemän jobb som opolitiska statliga tjänstemän. Systemet som gör detta möjligt är utan tvekan en av Sveriges största rättsstatliga skamfläckar.

I dagarna tillträder en ny ordförande för en av Sveriges största myndigheter, Arbetsförmedlingen. Till posten har regeringen utnämnt Anders Ferbe, lång trotjänare inom socialdemokratin och fram till nyligen ordförande för fackförbundet IF Metall. Inte helt irrelevant i detta sammanhang är också att han var Löfvens vice ordförande under dennes år på samma post. Vilka meriter som gjorde honom förtjänt av uppdraget vet vi inte, annat än regeringens gunst efter ett decennium i socialdemokraternas partistyrelse och LO:s verkställande utskott.

Ferbe har ingen bakgrund inom offentlig sektor, men har ändå anförtrotts klubban.

Ferbe, en fackföreningsföreträdare, kommer nu som förment opolitisk ordförande bli central i det enorma reformarbete som myndigheten står inför. Han har ingen bakgrund inom offentlig sektor, men har ändå anförtrotts klubban. Han är dock långt ifrån ensam att gå från partisfären till opolitiska poster.

Ett stort antal företrädare för arbetarrörelsens olika grenar har under de senaste sex åren tagit på sig kostymen som opolitiska tjänstemän. Medlingsinstitutet, statens förlängda arm in i avtalsrörelsen, fick 2019 ny generaldirektör i den socialdemokratiska trotjänaren och tidigare LO-utredaren Irene Wennemo. Wennemo gick dit från positionen som statssekreterare hos dåvarande arbetsmarknadsminister Ylva Johansson.

Den tidigare socialdemokratiska partisekreteraren Carin Jämtin utsågs 2017 till generaldirektör för biståndsmyndigheten Sida. Kommunals tidigare ordförande Ylva Thörn säkrades en post som landshövding och chef för länsstyrelsen i Dalarna. Allra-skandalen kom i vägen när tidigare socialdemokratiska statsrådet Thomas Bodström skulle tillträda på motsvarande post i Stockholm 2017.

Alla kommer de jobba statligt, men kommer de vara byråkrater?

Bland nytillsatta ambassadörer är Håkan Juholt kanske den mest oförblommerade politiska utnämningen. Inte mindre än sju statssekreterare från regeringen Löfvens första mandatperioden har nu fått opolitiska poster. Alla kommer de jobba statligt, men kommer de vara byråkrater?

Den svenska förvaltningsmodellen är särpräglad. En i praktiken mycket stark regeringsmakt styr riket, som regeringsformen beskriver det, men gör det genom en helt och hållet opolitisk förvaltning. Den tydliga uppdelningen mellan den styrande och exekutiva makten saknar motstycke i världen, och ger myndighetsväsendet både mycket stor frihet och ett stort inflytande.

Det är helt enkelt lite otydligt hur nära politiken får styra, och informella kontakter är nödvändiga.

Även om så kallat ministerstyre inte tillämpas i Sverige, har regeringen möjlighet att styra sina myndigheter på mer strategisk nivå genom den så kallade lojalitetsplikten myndigheterna anses ha gentemot regeringen. Hur långt denna går är svårt att säga – den uttrycks inte i den svenska grundlagen – men i praktiken mottar myndigheterna direktiv om vilka mål, prioriteringar och organisationsformer de ska arbeta utifrån. Nestorn vad gäller svensk offentlig förvaltning, professor Olof Peterson, har beskrivit den svenska myndighetsstyrningen som ”det största mysteriet i det svenska offentliga livet”. Det är helt enkelt lite otydligt hur nära politiken får styra, och informella kontakter är nödvändiga.

Mindre oklar är utnämningsmakten. Den innehar regeringen ensam. Trots att regeringsformen föreskriver att vid utnämningar så ”ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”, står det märkligt nog regeringen fritt att utan motivering eller utlysning bestämma vad detta innebär. Regeringen Reinfeldt förändrade under sin tid praxis genom att exempelvis utlysa tjänster och formulera sökta kvalifikationer, men socialdemokraterna återgick direkt till gamla vanor. I ett svårt parlamentariskt läge och ständiga förhandlingar kan det vara en betydande tillgång ha sympatiskt inställda myndighetschefer.

Att den högsta politiska makten helt efter eget tycke och helt utan insyn kan utse egna politiska allierade till de kanske mest inflytelserika opolitiska posterna är konstitutionellt obegripligt. Frågan är om det ens är förenligt med de mest grundläggande rättsstatliga principerna.

Att den högsta politiska makten kan utse egna politiska allierade till de kanske mest inflytelserika opolitiska posterna är konstitutionellt obegripligt.

I FN:s antikorruptionskonvention, som Sverige har ratificerat och som ställer upp en allmänt vedertagen lägstanivå för hur en rättsstat bör verka, ägnas tillsättning av offentliga makthavare avsevärt utrymme. Den offentliga makten ska sträva efter att grunda tillsättningar på objektiva meriter, öppna ansökningsförfaranden och offentliggjorda kriterier. Man ska även utforma system som motverkar intressekonflikter och jävssituationer vid tillsättningar. Detta kan sägas beskriva en situation rakt motsatt den i Sverige, vilket ett antal remissinstanser inte var sena att peka ut när dokumentet behandlades.

Konventionens lösa skrivelser gör dock att Sverige inte ansett sig förpliktigad att göra några ändringar, men det bör ändå lända till eftertanke att ett system som i fattiga delar av världen skulle avfärdas som kraftigt nepotistiskt, tillämpas i Sverige.

Hur det då kommit att bli på detta sätt? Journalisten Claes Arvidsson myntar i sin semi-biografiska betraktelse över Olof Palme, Med verkligheten som fiende, begreppet Rörelsekorruption. Detta syftar på sammanväxten och det ständiga utbytet av personer mellan den statliga byråkratin, partiet Socialdemokraterna och arbetarrörelsens närstående organisationer. Detta, menar Arvidsson, har byggts in i det svenska systemet efter decenniers socialdemokratiskt maktinnehav och utgör i praktiken väloljad korruption. Det har dock kommit att bli så naturligt och friktionsfritt att det upplevs som rättsstatligt. En del av det svenska regeringsprerogativet är helt enkelt att, vid behov, tillsätta opolitiska tjänster med människor som sympatiserar med politiken som förs. Helt i strid med rättsstatens ideal.

Nog för att många inom socialdemokratin vill jobba statligt, men Ferbe, Wennemo och Jämtin blir på sin höjd ytterligare en rörelsebyråkrat.