Samhälle Essä
Regleringen höjer hyrorna
Få saker väcker lika stor ilska bland hyresgäster som oönskade renoveringar som resulterar i kraftiga hyreshöjningar. Att den typen av situationer uppkommer är en konsekvens av den svenska hyresregleringen – bruksvärdessystemet, skriver Fredrik Kopsch.
Under de senaste åren har renoveringar av hyreslägenheter med stora hyreshöjningar som följd kommit att uppmärksammas i allt större utsträckning. Uppdrag gransknings Miljardprogrammet aktualiserade frågan för några månader sedan. Sedan dess har flera debattartiklar författats. Redan för några år sedan presenterades ett utredningsförslag (SOU 2017:33) tänkt att stärka hyresgästers ställning vid bland annat renoveringar. Vi har till och med fått ett nytt ord, renovräkning, som milt konspiratoriskt implicerar att fastighetsägare använder renoveringar för att ställa fattiga barnfamiljer på gatan.
I den här texten vill jag belysa två saker. För det första vill jag ge en förklaring till varför vi ser dessa renoveringar. Som så ofta finns förklaringen i den svenska hyreslagstiftningen och de incitament den skapar. För det andra vill jag belysa varför frågan just nu kommit att bli så stor, och upplevas som ett så stort problem. Även här finns en enkel förklaring, nämligen fastigheternas livscykel och sammansättningen av det svenska bostadsbeståndet.
Reglering av hyror brukar typiskt sett förknippas med låg kvalitet på bostadsbeståndet. 1990 genomförde Richard Alston, J.R. Kearl och Michael Vaughan en enkätundersökning bland ett tusental amerikanska nationalekonomer verksamma vid universitet, vid myndigheter och i näringslivet. De svarande ställdes inför 40 olika påståenden som de ombads uppge om de generellt höll med om, höll med om med förbehåll, eller generellt inte instämde i. Om resultatet kan sägas att nationalekonomer inte tycks eniga om mycket, men att ett påstående sticker ut. Endast 6,5 procent av de tillfrågade säger sig inte hålla med om att ”a ceiling on rents reduces the quantity and quality of housing available”.
Den klassiska typen av hyresregleringar har nämligen just en sådan effekt. Färre vill bjuda ut lägenheter på hyresmarknaden. De väljer kanske att bo i dem själva eller så söker de ombilda till någon annan upplåtelseform med oreglerad prissättning. Kvaliteten för de hyreslägenheter som finns kvar kommer att försämras över tid då hyrorna i allt lägre grad täcker kostnader för förbättringsarbeten.
Bruksvärdessystemet ger incitament till renoveringar som saknas vid många andra typer av hyresregleringar.
Men eftersom vi känner till flera oönskade konsekvenser av hyresreglering kan vi naturligtvis försöka förhindra eller mildra konsekvenserna genom annan typ av lagstiftning. Här sätter endast lagstiftarens fantasi gränserna. I Norge gjordes under andra världskrigets hyresreglering försök att ransonera bostadsyta genom att kontrollera hur stora familjer som bodde i varje lägenhet. Var familjen för liten fick man en inneboende. Ombildningar kan försvåras eller förbjudas. I Sverige löstes problemet under lång tid med prisreglering på bostadsrätter, vilket naturligtvis skapar en mängd andra problem.
***
Det går även att skapa incitament för renoveringar. Här är bruksvärdessystemet, det vill säga den lagstiftning som bestämmer hyrornas storlek, ett tydligt exempel. Istället för den typ av hyresreglering där staten direkt bestämt att hyran för en lägenhet ska vara på en viss nivå bestäms hyrorna i Sverige av lägenheternas bruksvärde. En av principerna är att högre kvalitet också ska kunna speglas av en högre hyra. Bruksvärdessystemet ger alltså ett incitament till renoveringar som saknas vid många andra typer av hyresregleringar.
Därmed inte sagt att bruksvärdessystemet ger rätt incitament. På en marknad utan reglering av hyrorna hade renoveringar genomförts så att de påverkade det förväntade kassaflödet för hyresfastigheter positivt. Detta kan antingen göras genom förbättringar som innebär lägre kostnader, exempelvis tilläggsisolering för att få ner värmekostnader eller stambyte för att undvika kostsamma läckage i framtiden. Det kan också göras genom förbättringar som möjliggör högre hyror. För att sådana förbättringar ska genomföras på en fri marknad behöver dock hyresgäster vara villiga att betala mer än vad renoveringen kostar. Så är inte fallet med den svenska hyresregleringen. Här bestäms istället hyresförändringen av förändring i bruksvärde, vilket är frikopplat från både betalningsvilja och renoveringskostnader.
När läget är kraftigt underprissatt är det möjligt att ta ut ett kraftigt överpris för exempelvis en handdukstork.
Hyressättningen inom bruksvärdesystemet kan enkelt förstås om lägenheter liknas vid en varukorg i en matbutik. En lägenhet består av en mängd olika attribut, precis som en varukorg består av en mängd olika varor. Den har ett visst antal kvadratmeter, ett visst antal rum, en viss kvalitet på ytskikt, den kan ha balkong och den har ett visst geografiskt läge. I bruksvärdessystemet kan dessa enskilda attribut ges ett värde, precis som de enskilda varorna i en varukorg har ett enskilt pris. Förekomsten av balkong kan ge ett visst hyrespåslag, kakel i badrummet ett annat.
Bostadens geografiska läge är dock ofta underprissatt, vilket bland annat visats av Finanspolitiska rådet, mig själv och Hyreskommissionen (SOU 2021:58). Underprissättningen av läge skapar i sin tur utrymme för ytterligare felprissättningar. När läget är kraftigt underprissatt är det möjligt att ta ut ett kraftigt överpris för exempelvis kaklat badrum eller för en handdukstork. Det blir därför möjligt att i vissa fall fördubbla hyran vid renovering. Eftersom hyreshöjningen inte är direkt kopplad till kostnader, och hyror generellt sett är lägre än vad som speglas av betalningsvilja, kan vi vänta oss att fastighetsägare renoverar för mycket. Det är helt enkelt lönsamt givet den lagstiftning som finns.
Läs också:
Utan dessa felprissättningar hade vi inte sett renoveringar i samma utsträckning. Där det geografiska läget motiverar högre hyror hade vi också sett högre hyror. Renoveringar hade genomförts så länge hyresgästers värdering av den högre standarden översteg renoveringskostnaderna. Det hade gett oss en optimal nivå av renoveringar, och ett hyresbostadsbestånd med variation i kvalitet – hyreslägenheter med lägre kvalitet och därmed också lägre hyror, och lägenheter med hög kvalitet och högre hyror. Bruksvärdessystemet resulterar alltså i resursslöseri. Renoveringar som inte efterfrågas genomförs för att de ger rätt att höja hyran. Det resulterar också i en alltför hög kvalitet i bostadsbeståndet, relativt efterfrågan.
***
Men om nu bruksvärdessystemet är vad som skapar just det här utfallet, varför har frågan blivit så stor just nu? Vi har haft ju nuvarande hyreslagstiftning i 50 år. Här har olika förklaringar presenterats, bland annat att det internationella storkapitalet fått upp ögonen för möjligheterna till vinst, och att de kommunala bostadsbolagen sedan ett decennium ska verka på affärsmässiga principer. Dessa förklaringar haltar dock.
Exempelvis menar Dominika Polanska, Sarah Liz Degerhammar och Åse Richard i sin bok Renovräkt (2019) att fenomenet har uppstått genom ”en rad politiska förändringar som sedan 1990-talet urholkat hyresgästers rättigheter, och gjort det möjligt för fastighetsägare att renovera, höja hyran, och i praktiken alltså vräka sina hyresgäster”.
Men redan på 1970-talet förekom motstånd mot standardhöjande renoveringar, exempelvis i Stockholm. I Birkabladet, en tidning utgiven i mitten av 1970-talet av boende i Birkastan i Stockholm, kan man läsa om motståndet mot renoveringar med efterföljande hyreshöjningar som det kommunala bostadsbolaget då genomförde. I det andra numret av Birkabladet finns en artikel med rubriken ”Vad blir hyran efter saneringen?”. Före renoveringarna låg kvadratmeterhyrorna kring 50 kronor per år. Efter renoveringarna steg kvadratmeterhyrorna till 140 kronor per år.
De renoveringar som uppmärksammas idag sker ofta i områden som till stor del bebos av hushåll med lägre inkomster, även om det finns undantag. Även här finns logiska förklaringar vid sidan av de mer konspiratoriska.
Alla byggnader har en viss livslängd. Om de lämnas helt utan underhåll förfaller de relativt snabbt. Bostäder blir till slut obeboeliga. De som bott eller vistats i orter med låga bostadspriser känner säkerligen till hus där taket delvis ramlat in, och där alla fönster sedan länge krossats av rastlösa tonåringar.
I takt med att bostaden och huset blir äldre sjunker kvaliteten, det innebär också att hyrorna sjunker, relativt sett.
När en byggnad är i början av sin livscykel, det vill säga när den är nybyggd, kommer hyrorna att vara relativt höga. De högre hyrorna motiveras av den relativt högre kvalitet som nyproducerade bostäder ofta har. För att bo i en nyproducerad bostad krävs alltså, och så har det alltid varit, en relativt hög inkomst för att klara av att betala hyran, alternativt krävs höga subventioner. Någon måste helt enkelt stå för kostnaden.
I takt med att bostaden och huset blir äldre sjunker kvaliteten, och därmed även hyran, relativt sett. De som bor i ett hus i slutet av dess livscykel tillhör sällan samma inkomstgrupper som bodde där i dess början. Nu bor där istället hushåll med lägre inkomster.
I slutet av en byggnads livscykel står fastighetsägaren inför två val. Antingen kan huset rivas och marken kan användas för något annat, exempelvis ett nytt bostadshus med fler eller modernare bostäder. Alternativet är renovering så att huset kan stå kvar längre. I det fall huset rivs måste de boende flytta ut, och i det fall huset renoveras till högre standard kommer hyrorna oundvikligen att höjas. Hushållen kan naturligtvis oavsett välja att flytta tillbaka eller bo kvar, men måste då acceptera de högre hyror som den nya och högre standarden innebär. Att ha en lägre inkomst innebär också att ha färre valmöjligheter.
Motståndet fanns alltså där redan på 1970-talet. Men det finns viktiga skillnader mellan då och nu. De förbättringsåtgärder som genomfördes förr var av en helt annan karaktär än de nuvarande. Små lägenheter slogs ihop till större och husen fick både centralvärme och badrum. Det är stora kvalitetsförbättringar som sannolikt många hyresgäster även då var villiga att betala betydligt högre hyror för. Skillnaden är naturligtvis stor mellan att få ett badrum och att få en handdukstork i ett redan existerande badrum. En annan viktig skillnad återfinns i skalan. Förr har förvisso många bostäder stått inför renoveringar i våra innerstäder, men idag rör det sig om hundratusentals bostäder i det som kallas för miljonprogramsområden.
Den som söker lösningar kan lätt hamna i slutsatsen att hyresgäster ska få bestämma över renoveringar och standardförbättringar. En separeration av renoveringsbeslutet från det långsiktiga ägandet av hyresbostäder lär dock resultera i ett alltför litet underhåll, och ett bostadsbestånd som förfaller. Det enda sättet att säkerställa rätt renoveringar är att utsätta besluten för fungerande priser. Då kommer renoveringar att genomföras om de är efterfrågade, och inte för att söka omotiverade vinster som beror på lagstiftningen.