Samhälle Essä
Klasspeng avskaffar valfriheten
På senare tid har allt fler röster höjts för att reformera friskolesystemet och den elevbaserade skolpengen. Men att ersätta skolpengen med en klasspeng är knappast en lösning för den som vill värna valfriheten, skriver Erik Lakomaa.
Att ersätta dagens skolpeng, där ersättningen följer eleven, med en ”klasspeng” har föreslagits inte bara av friskolemotståndare på vänsterkanten utan även av företrädare för Centerpartiet och Liberalerna.
Idén avfärdades däremot av Björn Åstrands utredning, ”En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning”, som varnade för att en sådan modell skulle vara ”kraftigt kostnadsdrivande” (se sida 505). Det är korrekt. Precis som Åstrand konstaterar skulle en övergång till klasspeng innebära starka incitament till rent seeking, det vill säga att skaffa sig vinster genom politiskt manövrerande eller utnyttjande av regelverk snarare än genom produktion – något som i sin tur skulle leda till behov av detaljreglering av hur skolorna använder sina pengar.
Klasspeng skulle leda till minskat konkurrenstryck och lägre krav på sämre presterande skolor att förbättra sig.
Att klasspeng skulle leda till rent seekning är emellertid inte den enda effekten av en sådan modell. Klasspeng, istället för skolpeng som följer eleverna, skulle även leda till minskat konkurrenstryck och lägre krav på sämre presterande skolor att förbättra sig.
Argumenten som framförts för klasspeng (eller andra system där intäkterna inte följer eleverna) är att göra skolor mindre känsliga för varians i elevtillströmningen. En skola som förlorar elever ska inte därigenom riskera högre kostnader (och i förlängningen gå med underskott). Om man tycker detta är bra eller dåligt är en politisk fråga. Oavsett vad man anser om konkurrens och om hur skolan ska organiseras är det emellertid viktigt att veta vad olika förslag skulle få för konsekvenser. Politik handlar ju att väga olika mål och intressen mot varandra.
Skolans ekonomi handlar i stor del att hantera det faktum att intäkterna är linjära och lättrörliga (byter elevens skola försvinner intäkten) medan en del av kostnaderna (för lokaler, ledning och administration, lärare etc) ökar trappstegsvis och är trögrörliga på kort sikt, medan en del av kostnaderna (exempelvis för skolmat och läromedel) följer eleverna. Detta gäller i praktiken inte fullt ut, kommunerna har möjlighet att ge tillägg för exempelvis lokalkostnader eller för elever med behov av särskilt stöd: i Stockholm utgår exempelvis 25 procent av grundbeloppet för att täcka skolans lokalkostnader och om eleven byter skola så följer inte denna del med eleven. Men för att förstå principerna kan man använda denna förenklade modell.
Trappstegen är också olika stora. Det behövs lika många lärare och klassrum för en grupp om två som 32, och vissa kostnader, som skolbibliotek, ledningsfunktioner (rektor, ekonomi, IT, inköp, HR, med mera) är mer eller mindre fasta på skolnivå: En skola med 70 elever kommer att ha ungefär lika stora kostnader för sådant som en med 700. Skillnaden mellan gå runt och generera överskott – eller gå med förlust kan därför i närheten av trappstegen vara liten. En implikation av detta är att det finns stordriftsfördelar i skolan. Ju större skolan är desto lättare är det att hantera varians i elevtillströmningen.
Läs också:
En ersättningsmodell som gjorde en större del av intäkterna fasta skulle samtidigt leda till att den ekonomiskt optimala skolstorleken minskade. Det skulle föra med sig andra problem – större skolor har också lättare att upprätthålla kvalitet (exempelvis genom medbedömning vid betygssättning), liksom att rekrytera dugliga lärare (det kan exempelvis vara lättare att rekrytera en lärare till en skola där man kan erbjuda en heltidstjänst i spanska än till en skola där det endast finns behov av några timmars spanskaundervisning i veckan).
En av funktionerna med skolpengen är att genom att den sista eleven i varje klass på en skola i de flesta fall utgör vinsten (det skulle motsvara en vinstmarginal på fyra procent om man hade 25 elever per klass, vilket stämmer relativt väl med faktiska siffror) råder det alltid konkurrens om eleverna på marginalen. Där liknar modellen flygbolagens där vinsten ibland brukar sägas bero på om man säljer mittenstolarna på raden längst bak. Denna typ av affärsmodeller leder till intensiv konkurrens – i alla fall så länge aktörerna är vinstdrivande och kan riskera att gå i konkurs. I praktiken ser det inte ut så varken på marknaden för flyg eller skolor – på båda dessa marknader finns en rad offentligt ägda verksamheter som inte alltid behöver bry sig om sådant som plus och minus i resultaträkningen.
Skolpengssystemet ger också incitament till effektivt resursutnyttjande för den enskilda skolan och åtminstone för vinstdrivande skolor incitament att växa. Det är också dessa som utövar det största konkurrenstrycket på skolmarknaden (av detta följer också att etablering av en stor koncernskola med allmän profil i en kommun får större påverkan på existerande skolor än om det etableras en liten skola som vänder sig till en begränsad språklig eller etnisk grupp (Se exempelvis Lundgren & Lakomaa 2017 s. 114). En stiftelseskola som bygger på exklusivitet (exempelvis Lundsberg) kommer inte heller väntas växa genom att ta elever från omkringliggande skolor – den utövar därmed också begränsat konkurrenstryck på dessa.
Klasspengen syftar däremot till att bryta sambandet mellan elever och intäkter: Förlust av elever ska inte leda till minskade intäkter.
Klasspengen syftar däremot till att bryta sambandet mellan elever och intäkter: Förlust av elever ska inte leda till minskade intäkter. Ett annat sätt att se det är att systemet avser att skydda lågpresterande skolor som inte förmår att behålla elever från att behöva förbättra sig eller lägga ner. Detta kan utgöra en fördel för dem som driver dessa skolor eller de som arbetar på dem (i synnerhet de vars produktivitet skulle förhindra att de fick motsvarande arbeten på andra skolor), men knappast för så många andra.
En svårighet när man analyserar frågan om klasspeng är att det saknas beskrivningar på annat än konceptnivå hur ett sådant skulle utformas. När det kommer till frågan om rent seekning som berördes i Åstrands utredning har jag exempelvis aldrig sett något konkret förslag på hur klasspeng skulle förenas med fortsatt etableringsrätt för nya skolor. Det är svårt att tänka sig att de som förordar klasspeng tycker att den som startar en enparallellig F-9 skola ska få tio klasspengar även om den bara skulle förmå att locka 100 elever fördelat på dessa 10 klasser (detta kan vid första anblick tyckas vara ett extremt exempel, men speglar hur det kan se ut i en nystartad skola – målsättningen är ju då att skolan över tid ska locka fler elever så att klasserna fylls, och med dagens skolpengssystem kommer den att gå med förlust tills eleverna strömmat till). Men om det faktiskt är tanken kommer kostnaderna att öka dramatiskt. Öka skulle även dessa skolors vinster – men vinsten skulle där inte vara resultat av att man förmått att erbjuda en attraktiv utbildning utan genom att man förmått att utnyttja systemet.
Problemet ovan skulle till viss del kunna undvikas genom att klasspengen ökade med klassernas storlek (den variant som beskrivs i Åstrands utredning). Men det skulle samtidigt göra den så lik det nuvarande skolpengssystemet (i synnerhet varianter som Stockholms stads med lokalkostnadskompensation) att det överhuvudtaget vore svårt att se någon poäng med det – ens om man ville bryta sambandet mellan elevval och intäkter.
Så länge idén med klasspeng är att minska effekten av att elever lämnar en skola kommer det bli kostnadsdrivande. Om en elev idag byter från en skola till en annan blir nettokostnaden för kommunen noll – skolpengen följer ju med. Om skolan som eleven bytte ifrån däremot fick behålla hela eller delar av ersättningen för vederbörande kommer – givet att skolan som eleven byter till får någon ersättning för den nya eleven – totalkostnaden med automatik att öka. Om en större del av kommunernas resurser ska läggas på skolan kan man ha olika uppfattning om – det är en politisk fråga – men även de som förordar detta torde antas vilja att de ökade resurserna gjorde så stor nytta som möjligt.
De som argumenterar för klasspeng för att de genuint motsätter sig vad de brukar kalla ”marknadsskola” och valfrihet har sannolikt inga problem med detta. Lösningen då blir ju att inte tillåta etablering av nya skolor och att avskaffa eller begränsa valfriheten. Men för dem som säger sig värna valfrihet och konkurrens blir detta ett problem.