Samhälle Essä
Rätt riktning men otillräcklig politik
Regeringen har rätt utgångspunkter i klimatpolitiken och tar viktiga steg på flera områden. Men klimathandlingsplanen levererar alltför lite konkreta åtgärder för att Sverige ska nå sina kortsiktiga klimatmål. Det skriver Hanna Stenegren, klimatansvarig på Timbro.
Efter många turer presenterades regeringens klimathandlingsplan till slut. Förväntningarna har varit höga, inte minst för att regeringen själv höjt dem. Men hur planen faktiskt ska leda till nettonoll-utsläpp är inte tydligt, och än mindre hur man ska komma på rätt kurs för att nå 2030-målet.
I klimatredovisningen för regeringens budget för 2024 som presenterades i höstas framgick att med regeringens politik skulle utsläppen öka med 4,8–8,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030 och med 2,5–4,7 miljoner ton till 2040 jämfört med tidigare. Detta framför allt på grund av sänkningen av reduktionsplikten, men också för att regeringen sänkt skatten på bensin och diesel, avvecklat klimatbonusen och förlängt den tillfälligt utökade skattenedsättningen på så kallad jordbruksdiesel.
Utsläppsgapet för att nå 2030-målet skulle därmed hamna på 3,7–7,6 miljoner ton utan kompletterande åtgärder eller 1,5–6,4 med kompletterande åtgärder (upp till motsvarande dagens sammanlagda utsläpp från jordbruket och avfallssektorn). Motsvarande gap till 2040 skulle hamna på 3,4–5,6 miljoner ton eller 1,2– 4,4 miljoner ton utan respektive med kompletterande åtgärder (upp till de sammanlagda utsläppen från järn- och stålsektorn).
Hur planen faktiskt ska leda till nettonoll-utsläpp är inte tydligt, och än mindre hur man ska nå 2030-målet.
Så kallade kompletterande åtgärder får användas för att klara en viss del av klimatmålen, och kan utgöras av ökat nettoupptag av växthusgaser i skog och mark (LULUCF), avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung (bio-CCS) och verifierade utsläppsminskningar utanför Sveriges gränser.
Enligt klimat- och miljöminister Romina Pourmokhtari skulle den dystra kurvan över framtida utsläpp räddas upp genom klimathandlingsplanen. Och visserligen presenterar regeringen i klimathandlingsplanen en bild på en kurva över ett “illustrativt scenario” som visar hur Sverige skulle kunna nå hela vägen till nettonollutsläpp 2045. Det illustrativa scenariot är framtaget av Naturvårdsverket som en uppdatering av Miljömålsberedningens scenario från 2016, där analysen utgått från potentialen i omställningen per sektor. Där konstaterar Naturvårdsverket att målet om nettonollutsläpp 2045 kan nås snabbare än vad som tidigare beräknats, framför allt tack vare att en snabbare elektrifieringstakt i transportsektorn och en snabbare omställningstakt i industrin har blivit mer sannolik.
Men för att det illustrativa scenariot för vägen till nettonollutsläpp 2045 ska bli verklighet krävs att rätt förutsättningar kommer på plats. I vilken utsträckning regeringens aviserade politik lever upp till detta är dock oklart.
Hur utsläppen ska sänkas redovisas inte mer än i svepande ordalag om att stärka elsystemet genom att möjliggöra ny fossilfri elproduktion. Sådan elproduktion menar man sedan ger bättre förutsättningar att genomföra en snabb elektrifiering av transportsektorn och industrin. Regeringen påstår att klimathandlingsplanen innehåller den politik som under innevarande mandatperiod behöver genomföras för att skapa de förutsättningar som krävs för att nå hela vägen till nettonollutsläpp 2045. Men hur man har kommit fram till detta redovisas alltså inte. Storleksordningen när det gäller förslagens effekter på utsläppen är mycket vaga och osäkra i de fall regeringen anger någon slags uppskattning.
Regeringen påstår att planen innehåller den politik som behövs för att nå hela vägen till nettonollutsläpp 2045.
Klimathandlingsplanen innehåller även en scenariokurva som visar hur utsläppen efter en uppgång under de närmaste åren sedan vänder nedåt för att 2030 nå upp till de EU-krav som ställs på Sverige, som i princip ligger i nivå med Sveriges nationella klimatmål när kompletterande åtgärder maximeras. Varken Sveriges klimatmål eller de krav som EU ställer på oss till 2030 omfattar utsläppen från el- och värmeproduktion, industri eller flyg eftersom dessa ingår i EU:s utsläppshandel ETS. Det är alltså endast övriga utsläpp som ingår i den så kallade ansvarsfördelningen ESR – främst från vägtransporter, egen uppvärmning av bostäder och lokaler, arbetsmaskiner samt jordbruket.
Sverige har åren 2021-2023 överträffat sitt ESR-mål, men förväntas ha ett årligt underskott under åren 2024-2026. Under hela perioden 2021-2030 beräknas ett underskott på ca 11 miljoner ton (vilket motsvarar utsläppen från personbilar och tunga lastbilar 2022) med de beslut och aviseringar som tagits fram till och med juli 2023.
Regeringen bedömer att 5 miljoner ton av detta underskott kan lösas genom utnyttjande av så kallade flexibiliteter, bland annat genom att använda ett eventuellt överskott i ETS-sektorn, och/eller att köpa utsläppsrätter från andra länder. Men i vilken utsträckning dessa flexibiliteter kommer att kunna användas är högst osäkert, och riskerar dessutom att bli kostsamt. Man anser också att de återstående 6-11 miljoner tonnen för att nå 2030-målen ska kunna hanteras genom förändringar av de icke-kvantifierade styrmedel som aviseras i klimathandlingsplanen, ofta i form av kommande utredningar. Det är med andra ord inte särskilt övertygande att regeringen faktiskt har en plan som tar oss dit.
Däremot är regeringens övergripande utgångspunkter för klimatpolitiken helt rätt –- att det handlar om att klimatomställning och konkurrenskraft måste gå hand i hand. En grundförutsättning för detta är ett kraftigt utbyggt fossilfritt elsystem.
Hur ska elektrifieringskalkylen för industrins omställning och konkurrenskraft i så fall gå ihop?
Ny fossilfri elproduktion är central för både transportsektorns och industrins omställning, och regeringens satsning på ny kärnkraft är en viktig del av detta. Men den nya kärnkraften kommer inte att finnas på plats förrän en bit in på 2030-talet. För att möta industrins kraftigt ökade elbehov även innan dess krävs fortsatt utbyggnad av framför allt vindkraft, som är det enda alternativet som går att bygga ut i tillräcklig omfattning tillräckligt snabbt. Men trots att regeringen i klimathandlingsplanen konstaterar att utbyggnadstakten bedöms sakta ner kraftigt efter 2026 på grund av att andelen avslag genom det så kallade kommunala vetot ökat kraftigt från 18 procent 2018 till 78 procent 2021, så föreslås inga konkreta åtgärder för att komma tillrätta med detta. Hur ska elektrifieringskalkylen för industrins omställning och konkurrenskraft i så fall gå ihop?
En annan central förutsättning för att takten i klimatomställningen ska kunna öka är att miljötillståndsprocesserna för både industrin och för utbyggnad av elsystemet effektiviseras, förkortas och görs mer förutsebara. Det är positivt att regeringen tagit ett brett grepp i denna fråga, men tempot från färdigberedda utredningförslag till konkreta åtgärder behöver vara högre än hittills.
Även fokus på koldioxidavskiljning och lagring, CCS, och användning, CCU, har en viktig potential att undvika utsläpp för sektorer där råvaru- eller processutsläpp är svåra eller omöjliga att få bort på annat sätt. Det kan också ge upphov till negativa utsläpp för anläggningar som förbränner biobränsle eller avfall.
***
När det gäller transportsektorns utsläpp bedömer regeringen att EU:s beslutade nya utsläppshandelssystem, ETS2, där utsläppen från vägtransporter och uppvärmning av byggnader kommer att ingå från 2027, inte kommer att räcka för att nå 2030-målen. Därför aviseras en bred styrmedelsutredning, där ett nationellt utsläppshandelssystem är huvudspåret enligt klimat- och miljöministern. Hassler-utredningen föreslår att ett sådant bör omfatta nästintill alla koldioxidutsläpp i ESR-sektorn.
Det är ett av regeringens bättre förslag, eftersom ett system för utsläppshandel är ett sätt att garantera lägre utsläpp samtidigt som det görs till lägsta möjliga kostnad. Det rimmar också väl med regeringens viktiga utgångspunkt om att klimatpolitiken ska vara kostnadseffektiv. Det enda man kunde önska är att systemet skulle komma på plats tidigare, för att utsläppshandeln verkligen ska kunna bidra till att nå 2030-målen. Även regeringens fokus på en snabb och omfattande utbyggnad av laddinfrastruktur för både personbilar och tunga fordon är en viktig förutsättning för hög omställningstakt i transportsektorn, liksom fokus på omställning av flyget och sjöfarten.
Regeringen har också rätt i att klimatpolitiken måste bygga på legitimitet – att hushåll och företag måste stå bakom omställningen för att den ska gå att genomföra. Här finns också ambitioner att genomföra Hassler-utredningens idé om en klimatbonus till hushåll.
Problemet är att regeringen inte fullt ut dragit slutsatserna av sina egna utgångspunkter.
Problemet är att man inte fullt ut dragit slutsatserna av sina egna utgångspunkter. Utbyggd kärnkraft är exempelvis ett måste på lång sikt, men löser inte elbehovet på kort sikt. Och samtidigt händer inte mycket för att öka legitimiteten för vindkraftsutbyggnaden eller för att öka takten på den. Sänkningen av reduktionsplikten såväl som av bensin- och dieselskatten är tänkt att öka legitimiteten för omställningen i transportsektorn, men ökar utsläppen så mycket att regeringen troligen inte lyckas kompensera på annat håll. Hade man verkligen prioriterat både hushållens ekonomi och klimatomställningen hade man stöttat hushållen för dyrare transporter på annat sätt.
Förväntningarna på klimathandlingsplanen har som sagt varit höga. Det var de för övrigt även på den förra klimathandlingsplanen, som presenterades av den socialdemokratiska och miljöpartistiska regeringen i samarbete med Centerpartiet och Liberalerna 2019. Även då kom kritik (om än inte i lika högt tonläge) om att man inte konkretiserade hur de aviserade insatserna bidrog till att klimatmålen kunde nås. Även den klimathandlingsplanen fick kritik för att insatserna var diffust beskrivna och saknade en tidplan för genomförande. Men det är egentligen inte så konstigt, eftersom det enda krav klimatlagen faktiskt ställer på klimathandlingsplanen är att regeringen vart fjärde år, året efter ordinarie valår, ska ta fram en sådan. Den verkliga klimatpolitiken, inklusive redovisning av utsläppsutvecklingen, finns i budgetpropositionerna.
Med det sagt finns en hel del viktiga förslag i klimathandlingsplanen. Förbättrade tillståndsprocesser för elproduktion, elnät och gruvor är ett exempel. Det går inte att göra utsläppsberäkningar på, men är en strukturreform som krävs om utsläppen faktiskt ska minska i slutändan. Det är ytterligare belägg för att regeringen faktiskt gör mycket rätt. Grundproblemet är att man inte gör tillräckligt här och nu.
För ett år sedan skulle inte Sverigedemokraterna vara med och utforma klimathandlingsplanen enligt klimat- och miljöminister Romina Pourmokhtari. Sedan dess har Tidöavtalet omförhandlats, SD har ställt sig bakom Sveriges klimatmål, efter att som enda riksdagsparti inte stått bakom dem, och blivit en del av förhandlingsunderlaget för klimatplanen. Det är ett viktigt steg att alla riksdagspartier nu står bakom Sveriges klimatmål. Men det är möjligt att ambitionen att hålla ihop regeringsunderlaget sker på bekostnad av möjligheterna att agera för en effektiv klimatpolitik på kort sikt. Det kommer Tidökoalitionens kommande budgetar att utvisa.