Ekonomi Granskning
Staten ska inte vara kapitalet
Idéerna om att staten genom styrning och bidrag kan leda utvecklingen och bidra till innovationer förvränger incitamenten för både företag och myndigheter. Resultatet blir ekonomiska svarta hål, skriver Christian Sandström i den tredje och avslutande delen av granskningen av idéerna bakom den nya miljö- och innovationspolitiken.
I två artiklar om idéerna bakom den nya miljö- och innovationspolitiken har jag beskrivit hur förekomsten av omfattande stöd- och bidragssystem förvränger incitamenten för investeringar. Vi såg med biogasen hur Göteborgs stad fortsatte med verksamheten även när den framstod som fullkomligt hopplös. I fallet Sekab och kommunala etanolsatsningar i Norrland fortsätter man att kamma hem olika bidrag från bland annat EU, mer än tio år efter att flera skandaler uppdagats och satsningen visat sig sakna potential.
Samtidigt har ekonomen Mariana Mazzucatos idéer om entreprenörsstaten blir allt populärare. Även på Dagens Nyheters ledarsida har det nu i augusti gått att läsa uppskattande texter om hur Klarna och stora delar av det svenska tech-undret i själva verket skulle vara resultatet av statliga satsningar.
Är biogasen och etanolen anekdotiska undantag från en idé om utveckling som i allt väsentligt är framgångsrik? Eller är de i själva verket illustrationer av hur felaktiga idéer också resulterar i usla resultat? I denna avslutande del i artikelserien beskriver jag den underliggande logiken bakom idén om staten som entreprenör och innovatör, och hur den skapar ett veritabelt svart hål i ekonomin.
***
Teoretiskt kan de svarta hålens uppkomst förstås med hjälp av grundläggande mikroekonomi. En ekonomisk aktivitet fortsätter i regel så länge marginalintäkten är större än marginalkostnaden. Annorlunda uttryckt: om kostnaden för ytterligare en producerad enhet är större än intäkten från en till producerad enhet kommer enheten inte att produceras. Om det kostar mig 10 kronor att plocka ett äpple men jag bara kan få 8 kronor betalt kommer jag inte att plocka äpplet. Omvänt kommer jag plocka ett äpple om min kostnad för att plocka det är mindre än intäkten från att sälja den.
Ett bolag som ”får” 50 miljoner kan putta in 49 miljoner i egna pengar och ändå uppleva en chimär av att ha gjort någonting rationellt.
Hur gestaltar sig investeringsbesluten för ett bolag som får bidrag för en viss aktivitet? Bidraget måste ses som en intäkt, som på marginalen behöver ställas mot kostnaderna. Kostnaderna är de resurser den egna organisationen uppbådar. Ett bolag som ”får” 50 miljoner av en myndighet för att satsa på en viss teknik har detta som marginalintäkt och kan putta in 49 miljoner i egna pengar (marginalkostnad) och man skulle ändå uppleva en chimär av att ha gjort någonting rationellt, eftersom man på pappret ändå ”tjänat” en miljon.
På så vis skapas ett svart hål i ekonomin, så länge det finns bidragspengar att ta hem kommer ungefär motsvarande summa också att förstöras av den aktör som söker bidragen. Det blir rationellt att bete sig irrationellt och göra irrationella investeringar eftersom förekomsten av externa bidrag gör att organisationen inte upplever någon direkt kostnad.
Det blir också rationellt att ignorera stora tekniska och kommersiella risker på det sätt såväl Sekab som biogas-bolagen gjorde när de i allt väsentligt använde miljardbelopp för att spekulera i oljepriset.
Läs också:
Företrädare för dessa bolag eller myndigheter skulle förstås vända sig mot detta resonemang och avfärda det som teoretiskt och överdrivet cyniskt. En förklaringsmodell bör dock inte främst bedömas efter huruvida den är smickrande eller inte, utan efter hur väl den stämmer överens med verkligheten. De till synes obegripliga svarta hål av miljardskulder som skapats kring kommunala bolag inom biogas och cellulosa-etanol blir logiska och kan förstås i ljuset av grundläggande mikroekonomi.
Det bör understrykas att resonemanget ovan enbart tar de direkta kostnaderna i anspråk. Stödpolitiken har även indirekta och långsiktiga effekter som förmodligen är än mer problematiska.
***
Undanträngningseffekterna är svåra att uppskatta, men likväl betydande. Hur mycket tid och kraft går åt till att söka alla dessa bidrag? Hur mycket strategiskt fokus för organisationerna riktas mot att ”plocka hem” bidrag? Tiden och uppmärksamheten är vår kanske knappaste resurs, och när den ägnas åt en viss aktivitet ägnas den definitionsmässigt inte åt en annan aktivitet.
I delar av Sverige, såsom i Norrlands inland, utgör den totala summan av alla bidrag förmodligen uppåt tiotusen kronor per invånare. Såväl kommunala bolag som privata företag, regioner och invånare kommer att sysselsätta sig med att antingen söka dessa medel, hjälpa andra att söka medel, redovisa användning av medel eller anställa personer för att söka nya medel i en labyrint utan början eller slut.
I delar av Sverige, såsom i Norrlands inland, utgör den totala summan av alla bidrag förmodligen uppåt tiotusen kronor per invånare.
Det finns idag hundratals mindre orter med svag sysselsättning och ekonomier som alltsedan migrationsvågen 2015 ser alltmer fallfärdiga ut. Behovet av verkliga reformer gällande inkomstbeskattning, arbetsmarknad och regleringar kring bland annat riksintressen och strandskydd skulle kunna göra skillnad. Omvandlingstrycket kortsluts emellertid när det finns möjligheter att söka och plocka hem stöd till orten eller regionen. Om pengarna sedan handlar om biogas, etanol eller att använda vätgas för tillverkning av stål blir av underordnad betydelse.
***
Frågor om korruption behöver också diskuteras i anslutning till förekomsten av stora offentliga stödsystem till näringslivet. Såväl i fallet Sekab som i Gobigas och flera andra biogas-initiativ finns det spår av korruption. Sekab ägnade sig i ett tidigt skede åt aktiviteter som var olagliga och har en lång historia av tvivelaktiga affärer bakom sig.
Återigen behöver bidragens påverkan på incitamentsstrukturerna problematiseras. Ett bidrag är aldrig helt gratis utan villkoras på olika sätt: inte sällan ställer olika bidragsgivare ett flertal krav gällande medfinansiering, redovisning och involvering av lärosäten. Sökaren av bidrag behöver pricka i dessa boxar för att få sina pengar. Den som sedan söker många olika bidrag från olika instanser möter nu en mardröm av exponentiellt tilltagande krav på redovisning, administration, hållbarhetsrapporter, redovisning av jämställdhetsarbete, medfinansiering med mera.
Steget från detta till skapandet av olika kommunala bolagsstrukturer där budgetar och korsäganden kan redovisas mot olika finansiärer är ganska litet. I boken Göteborg – Staden som blev en räknesnurra (2018) beskriver Jan Jörnmark hur stadens djungel av olika kommunala bolag till stor del skapades under 90- och 00-talen som ett strategiskt och medvetet sätt att införskaffa olika former av bidrag. Detta genererar i nästa skede en byråkrati som kräver stora portioner kreativitet och från den punkten till veritabel korruption är det ett kort, halt och sluttande plan där Sekabs vidlyftiga affärer runtom i världen utgör det logiska slutdestinationen för verksamheten.
***
Bidragen leder till en förrädisk form av ekonomisk stagnation som är svår att motstå för alla involverade parter. Även kritiker av offentliga bidrag till företag hävdar ofta att ”nu när pengarna ändå finns att söka är det bättre att vi får dem än att någon annan får dem”. Resonemanget hörs såväl gällande att ”ta hem” EU-pengar till Sverige som bland organisationer och individer som ägnar sig åt bidragsentreprenörskap.
Alla aktörer tror sig optimera på kort sikt genom att ta emot ”gratis pengar”. Dessa gratispengar är emellertid inte gratis, de tar tid att söka, administrera och förvalta. Vidare förvränger gratispengarna incitamentsstrukturen genom att göra kapitalförstöring till någonting rationellt. Uppmärksamheten ägnas dessutom åt annat än kärnverksamheten, genom en gradvis och indirekt process börjar organisationer och individer appellera till politikens pengapåsar och honnörsord i stället för att bygga bärkraftig verksamhet.
Även kritiker av offentliga bidrag till företag hävdar ofta att ”nu när pengarna ändå finns att söka är det bättre att vi får dem än att någon annan får dem”.
Från början fanns det inom exempelvis Sekab förmodligen både tro och ambition att skapa kommersiellt gångbara produkter. Med tiden anpassar man sig istället gradvis, och förmodligen bara delvis medvetet, till den häxbrygd av bidrag som leder till stagnation, men som inte kan motstås, varken av nationella politiker som vill ”återta” EU-pengar, kommunala bolag som vill få in extra pengar eller privatpersoner som får anställning i någon del av det bidragsindustriella komplexet.
Slutsatsen blir att bidragspengar är skadliga pengar, såväl för de enskilda aktörerna som för ekonomin i stort. Här krävs ett underliggande perspektivskifte för att åstadkomma utveckling. Bidrag bör inte sökas för att pengar är gratis, eller ”kammas hem”, och det är inte bättre för en region eller ett företag att söka ett bidrag bara för att det råkar existera. Ett budskap som är svårsålt politiskt, men samtidigt helt nödvändigt för att skapa utvecklingskraft.
***
En annan aspekt av bidragspengarna är relaterad till grunderna på vilka de betalas ut. En myndighet får i uppdrag att göra av med en viss summa pengar för vissa ändamål. Gör man inte av med dessa medel finns en överhängande risk att budgeten minskar nästföljande år.
Den vanligt förekommande men ofta outtalade budgetlogiken ”gör av med pengarna, annars får vi mindre pengar nästa år” leder rimligen till en viss frikostighet, inte minst om politikerna i hållbarhetens, klimatets och energiomställningens namn ökar för varje år under en längre tid. En före detta anställd på Energimyndigheten sade ”man firade med tårta varje gång vi hade lyckats göra av med pengar”. Det ger visst perspektiv på miljonerna som gått till Sekab och liknande initiativ genom åren.
***
Även om skräckhistorierna om statlig inblandning i innovationsprocessen är många har den aktiva näringspolitiken blivit alltmer populär de senaste åren. Allt sedan finanskrisen har de stora statliga satsningarna avlöst varandra, oavsett färg på regeringarna.
Det enklaste sättet att förklara detta är att det rör sig om symbolpolitik.
Det enklaste sättet att förklara detta är att det rör sig om symbolpolitik. Storslagna löften om hållbar utveckling eller återindustrialisering av Norrland behöver konkretiseras. Detta är dock ingen enkel uppgift, och slutar i regel med utökade budgetar för berörda myndigheter då ansvariga politiker kan framstå som handlingskraftiga och hävda att de ”satsar på hållbar utveckling”. I debatten likställs dessutom ökade kostnader som regel med ökat värde. Men exemplen som jag beskrivit gör närmast gällande att det motsatta är fallet, det vill säga att ökade kostnader resulterat i en lika stora förstörelse av värde.
Cirkeln är därmed sluten kring idén om staten som kapitalet. På det lokala planet möter såväl kommuner som kommunala bolag, privata företag och privatpersoner en förvrängd incitamentsstruktur där det blir rationellt för dem att allokera medel till projekt utan framtid och i förlängningen systematiskt bidragsentreprenörskap.
Resultatet blir att svarta hål skapas i ekonomin och resurser slukas på ett okontrollerbart vis.
Av just detta skäl blir det också omöjligt att skapa en konkurrenskraftig ekonomisk och teknisk utveckling i ett sådant system. Ekonomins aktörer blir immuna mot risker och ger sig i kast med halsbrytande idéer så länge det går att få bidrag för detta ändamål. Resultatet blir att svarta hål skapas i ekonomin och resurser slukas på ett okontrollerbart vis. I dessa svarta hål utvecklas dessutom en jordmån där korruption lätt växer till sig.
På andra sidan bordet sitter myndigheter och delar ut medel, ofta med krav på sig att göra av med en viss summa varje år. Med ett informationsövertag gentemot politiker och allmänhet är de som regel skickliga på att övertyga departementen om det nödvändiga i att de får mer resurser. Politiker vill i sin tur framstå som miljövänliga och näringslivsvänliga, inte sällan kan de oavsett partifärg också sola sig i glansen av dessa satsningar. De kan inviga pilotanläggningar i Norrland och framstå som visionära industrialister.
Vi fastnar i en utvecklingsmodell som leder till en form av oemotståndlig stagnation, där enskilda aktörer inom såväl ekonomin som politiken gagnas i det korta loppet. För att råda bot på detta krävs en total översyn av idén om ”Staten som kapitalet”: en sammanställning av hur och till vem alla bidrag betalas ut samt effekterna av denna växande flora av stöd. Baserat på detta behövs därefter en principiell diskussion gällande stödpolitiken.
Givet att stagnationen utgör en sådan frestelse för alla involverade parter återstår frågan vem som har incitament att investera i en total genomlysning. Fungerande ekonomisk politik tycks vara en av få genuina kollektiva nyttigheter och marknadsmisslyckanden som existerar.